Uzasadnienie
saUZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 150/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wraz z decyzją tego samego organu odmawiającą wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił T. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów:
1.Skoda Fabia nr rej. [...] nr VIN [...] 2.Skoda Fabia nr rej[...] nr VIN [...] 3.Skoda Fabia nr rej. [...] nr VIN [...] 4.Skoda Fabia nr rej. [...] nr VIN [...] 5.Skoda Fabia nr rej. [...] nr VIN [...].
W uzasadnieniu swego stanowiska organ centralny podniósł, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) enumeratywnie wylicza jednostki, których pojazdy samochodowe mogą być uprzywilejowane w ruchu. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy, zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy jako uprzywilejowane w ruchu drogowym, będą używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, przy czym – zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym – chodzi w tym przypadku o przesłankę stałego i bezpośredniego wykorzystywania pojazdów a nie o hipotetyczne sytuacje, które mogą wystąpić w nieokreślonej przyszłości.
Ponadto organ wskazał, że T. Spółka z o.o. z siedzibą w W. posiada pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast pojazdy objęte przedmiotowym wnioskiem, wykorzystywane są jako radiowozy, którymi poruszają się pracownicy Nadzoru Ruchu Tramwajów W. Sp. z o. o. Do zadań instruktorów - dyspozytorów, posługujących się tymi radiowozami, należy zaś między innymi likwidowanie awarii i wypadków oraz kierowanie pojazdów na trasy zastępcze.
Minister w tym miejscu zaznaczył, że wnioskująca Spółka nie jest instytucją powołaną do ratowania życia i zdrowia ludzkiego a w sytuacji wystąpienia zagrożenia dla tych dóbr osobistych, ma ona możliwość podjęcia działań z wykorzystaniem będących już w jej dyspozycji pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.
W opinii organu było też błędne stanowisko wnioskodawcy, że instruktorzy, którzy przemieszczają radiowozami są jednym z najważniejszych ogniw ratownictwa, albowiem do zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności instruktora - dyspozytora nie należało – zdaniem Ministra - podejmowanie czynności, związanych bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Sprawne natomiast likwidowanie wszelkiego typu awarii, kolizji i wypadków z udziałem tramwajów, nie stanowiło przesłanki do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawo o ruchu drogowym.
Poza tym zauważono, że fakt udzielenia zezwoleń stronie w przeszłości nie mógł też stanowić wystarczającego argumentu za ich "kontynuowaniem", gdyż ograniczenie liczby pojazdów korzystających z uprzywilejowania w ruchu drogowym, ma wpływ na bezpieczeństwo pozostałych uczestników tego, stale natężającego się ruchu.
Rozpatrując sprawę na skutek wniosku T. Spółka z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcia.
W motywach powyższej decyzji wskazał dodatkowo, że zezwolenia, wydawane w trybie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, udzielane są w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, a więc jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Każde zaś zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie są do tego uprawnione. Organ – jak podkreślił - wziął zatem pod uwagę naczelną zasadę omawianej ustawy, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego
Powtórzono również, że możliwość uprzywilejowania pojazdów dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organ podtrzymał zatem poprzednio wyrażone stanowisko, iż korzystanie z atrybutów uprzywilejowania w ruchu drogowym celem usunięcia awarii tramwaju, w tym między innymi kierowania ruchem drogowym, byłoby niezgodne z dyspozycją art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Na wyżej przedstawioną decyzję T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono Ministrowi Sprawa Wewnętrznych i Administracji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 53 ust. 1 pkt. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym to jest błędne przyjęcie, że pojazdy samochodowe objęte wnioskiem, nie są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Ponadto skarżący wskazywał także na naruszenie w toku postępowania administracyjnego organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolność działania organu.
W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności argumentował, iż używanie objętych wnioskiem pojazdów związane jest z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego bowiem instruktorzy Nadzoru Ruchu - jako osoby przeszkolone - biorą udział w akcjach ratowniczych na terenie W. Katastrofy komunikacyjne w ruchu drogowym z udziałem tramwajów mogą przy tym przybierać bardzo poważne rozmiary zaś do szybkiego usunięcia skutków katastrofy z udziałem pojazdu szynowego nie wystarczają tradycyjne metody, takie jak udział jednostek pogotowia ratunkowego i straży pożarnej. Pojazd szynowy o wadze wielu ton musi być bowiem usuwany pod nadzorem i przy aktywnym udziale służb wewnętrznych skarżącego.
Zwracano uwagę, że dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których potrzeba natychmiastowego podniesienia wykolejonego tramwaju, spowodowana została okolicznością, że przewrócił się on na inny pojazd samochodowy lub na osoby fizyczne. Wydobycie pieszego spod pojazdu szynowego, zaklinowanego pod jego kołami nie jest bowiem rzeczą łatwą dla lekarzy, ratowników medycznych czy strażaków bez aktywnego udziału służb skarżącego, w tym Instruktorów Nadzoru Ruchu.
Akcentowano też, iż w razie zerwania sieci trakcyjnej, konieczne jest jej natychmiastowe zaizolowanie i zabezpieczenie w celu uniknięcia porażenia prądem o ogromnej mocy. Tego rodzaju natomiast sytuacje występowały przy zerwaniu linii energetycznych i sieci trakcyjnych w 2008 r., w okresie silnych burz.
Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."- zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga okazała się zasadna.
Przytaczając treść art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Sąd Wojewódzki podkreślił, że choć zezwolenie, wydawane na podstawie tegoż przepisu, następuje w ramach uznania administracyjnego, zatem wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy do organu, tym niemniej nie może on przekroczyć granic tego uznania, co oznacza, że decyzja organu nie może być oderwana od racjonalnych kryteriów.
W szczególności - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena stanu faktycznego była nieprzekonywująca bowiem organ nie odniósł się merytorycznie do podnoszonego przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego faktu, dotyczącego udziału pracowników skarżącego w 374 sytuacjach zagrażających życiu i zdrowiu, związanych z ruchem tramwajowym w W. Minister nie ocenił zatem, czy zdarzenia te były rzeczywiste i czy wiązały się z zagrożeniem zdrowia lub życia ludzkiego, w których natychmiastowa reakcja służb skarżącego była niezbędna.
Jednocześnie Sąd zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem Ministra, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ale stwierdził, że w analizowanej sprawie tego rodzaju wzrost nie miałby miejsca. Strona bowiem nie występowała o zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych.
Sąd Wojewódzki zaaprobował również pogląd o konieczności ścisłej interpretacji pojęcia używania pojazdu "w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego", jednak - w kontekście wywodów skarżącego i okoliczności sprawy – wyjaśnił, że usuwanie skutków awarii jest działaniem "w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego". Z twierdzeń skarżącego wynikało bowiem, iż działanie podejmowane przez Inspektorów Nadzoru Ruchu są często związane z ochroną życia i zdrowia ludzi, gdyż ratowanie życia ludzkiego lub zdrowia nie zawsze musi polegać na leczeniu rannych czy opatrywaniu (co jak wykazano czynią pracownicy skarżącego), lecz może również sprowadzać się do zabezpieczania miejsca lub określonych urządzeń przed eskalacją czynników fizycznych. Wprawdzie też ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego nie jest podstawową działalnością wnioskodawcy, tym niemniej deklarowane czynności faktyczne, wykonywane przez Inspektów Nadzoru zmierzają do ratowania życia i zdrowia ludzkiego.
W tych warunkach Sąd Wojewódzki podzielił zarzut skargi, że Minister dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy a ponadto uznał, że organ nie wyważył również odpowiednio interesu skarżącego i interesu społecznego, polegającego na dążeniu do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu.
Uchylając zatem obie decyzje wydane w analizowanej sprawie Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister uzupełnił ocenę, dotyczącą wnioskowanych do uprzywilejowania pojazdów strony, w wyżej przedstawionym kierunku a - w sytuacji potwierdzenia opisu działań faktycznych podejmowanych przez przedmiotowe służby skarżącego – by organ rozważył, czy i w jaki sposób interes społeczny i słuszny interes strony przemawiają za wydaniem wnioskowanego zezwolenia.
W skardze kasacyjnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono w szczególności, że decyzje uznaniowe, z racji pozostawienia podmiotom je wydającym pewnego "luzu decyzyjnego," dają organom orzekającym możliwość kształtowania, w dopuszczonym przez obowiązujące przepisy zakresie polityki administracyjnej, w określonych dziedzinach spraw. Jeżeli więc przepisy pozwalają na ograniczenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym (art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym) i ograniczenie to jest zgodne z podstawowymi zasadami określonymi w tym przepisie i orzecznictwem sądów administracyjnych, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może w drodze kolejnych decyzji realizować określoną politykę w tej dziedzinie spraw.
Akcentowano, iż zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym pojazdem uprzywilejowanym może być - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych - pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Taka konstrukcja zaś przepisu oznacza, że organ wydający zezwolenie musi sprawdzić, jakie zadania spoczywają na jednostce występującej o wydanie zezwolenia, a także i to, czy pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Treść analizowanego przepisu, a zwłaszcza wskazane w nim warunki uprawniają też organ do określenia np. liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, że pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym używane są przez instruktorów – dyspozytorów, do których zadań należy: nadzór pracy ekspedycji, dostarczanie na ekspedycje niezbędnej dokumentacji, materiałów, zlecanie ewentualnych napraw w ekspedycjach, kontrola służby ruchu, torowisk, sieci itp., prowadzenie kontroli punktualności, zjazdów, wyjazdów, dekoracji, czystości taboru, likwidacja awarii i wypadków, kierowanie pojazdów na trasy zastępcze, tworzenie prawidłowej dokumentacji powypadkowej, wykonywanie wszystkich poleceń Instruktora Stanowiska Operacyjnego, przestrzeganie regulaminu pracy, przepisów BHP, przepisów ppoż, prowadzenie i obsługa codzienna radiowozu ew. motoru, kontrola prędkości tramwaju przy użyciu radarowego miernika prędkości, kontrola trzeźwości pracowników Tramwajów W., kontrola działania wyświetlaczy SIP, wykonywanie innych czynności wchodzących w zakres Działu.
W ocenie organu działania instruktorów nadzoru ruchu, w dyspozycji których są wnioskowane radiowozy, nie są więc związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W tym miejscu, już na wstępie, podkreślić należy, że zarzut zawarty w skardze kasacyjnej oparty został tylko na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem zaskarżony wyrok wydany został na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a., co oznaczało, że Sąd Wojewódzki stwierdził wadliwość zaskarżonej decyzji zarówno pod względem materialnoprawnym, jak i dopatrzył się w tym przypadku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym, z uwagi na objęcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zakresem zaskarżenia jedynie jednej z podstaw, na jakich został oparty zaskarżony wyrok (naruszenie prawa materialnego), kwestie dotyczące prawidłowego ustalenia w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego pozostawały poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powyższe jest o tyle istotne, że dopiero dokonanie właściwych ustaleń faktycznych pozwoli na rzeczywistą ocenę, czy wniosek o wydanie zezwolenia T. Spółka z o.o. w W. na uprzywilejowanie w ruchu drogowym określonych pojazdów, z których korzystają pracownicy Nadzoru Ruchu Tramwajów, był zgodny z treścią przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, czy też przepis ten nie mógł stanowić podstawy do jego uwzględnienia.
Na obecnym natomiast etapie sprawy można jedynie stwierdzić, że wykładnia omawianego przepisu, dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa i nie wykraczała poza utrwaloną w tej materii linię orzeczniczą.
W myśl art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, minister właściwy do spraw wewnętrznych może udzielić zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu używanego w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Jak wynika przy tym z treści skargi kasacyjnej, organ wymieniając zadania instruktorów – dyspozytorów ruchu sam wskazał, że należą do nich m. in. likwidacja awarii i wypadków. Z tej przyczyny słusznym było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w kontekście wywodów strony, która zwracała uwagę na szczególne parametry pojazdu szynowego (zwłaszcza jego ciężar) i związaną z tym konieczność usuwania tego rodzaju pojazdu (podnoszenia go) pod nadzorem i przy aktywnym udziale służb wewnętrznych wnioskującej Spółki, usuwanie skutków awarii mogło być w tym przypadku w istocie działaniem "w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego". Nie zawsze bowiem takie postępowanie musi polegać na leczeniu rannych, czy ich opatrywaniu. Może ono również sprowadzać się – jak wspomniano – do pewnych, określonych czynności, umożliwiających w ogóle udzielenie rannym pierwszej pomocy, jak również polegających na zabezpieczeniu miejsca lub urządzeń przed niebezpieczną dla osób eskalacją czynników fizycznych.
Wprawdzie zatem ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego nie jest podstawową działalnością Inspektorów Nadzoru Ruchu Tramwajów W. tym niemniej – świetle tego co zostało powiedziane – nie można, na obecnym etapie sprawy, wykluczyć, że podejmowane przez nich działania niejednokrotnie mają taki charakter.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.