Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 72/17, uwzględnił skargę A. R. na bezczynność i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. R. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1.) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca, będąca funkcjonariuszem, otrzymała propozycję zatrudnienia i ją przyjęła. Jednocześnie wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948; dalej jako: "p.w.KAS"). Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby. W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej propozycji służby stanowi bezczynność organu, albowiem złożenie takiej propozycji dotychczasowym funkcjonariuszom było obowiązkiem organu, co wynika z art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") przyjął, wskazując na brak związania zarzutami i wnioskami skargi, że sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej jako: Dyrektor IAS w Gdańsku") w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Oceniając dopuszczalność skargi Sąd I instancji wskazał, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy, instytucja ta nie jest przy tym w aktach prawnych definiowana.
Sąd I instancji przyjął, że na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć powiązane ze sobą zdarzenia prawne: wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego (należące do sfery prawa administracyjnego) i nawiązanie stosunku pracy (należące do sfery prawa pracy). Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, zaś stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 768), zwanej dalej u.KAS., zwolnienie ze służby następuje w drodze decyzji. Mimo braku wyraźnej regulacji wskazującej na wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji znajduje oparcie w art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.KAS, interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Równocześnie Sąd I instancji podał, że nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Propozycja nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest także decyzją administracyjną. Propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu mieszczącą się granicach władztwa służbowego (pracowniczego), której dopełnieniem jest oświadczenie pracownika o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji.
Sąd I instancji stwierdził także, że wadliwe jest stanowisko skarżącej, jakoby dotychczasowym funkcjonariuszom organ mógł zaproponować wyłącznie warunki służby, przeczy temu regulacja art. 169 ust. 3 i 7 p.w.KAS. Złożenie propozycji nie ma także charakteru obligatoryjnego, co wynika z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. Natomiast wątpliwości związane z wykładnią i stosowaniem przepisów p.w.KAS uzasadniają przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Dyrektor IAS w Gdańsku zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 u.KAS przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;
- b. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną kontrolę sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji;
- c. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje do wydania takiego rozstrzygnięcia;
- d. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;
- e. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;
- 2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 170 ust. 1 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy, i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie było postępowania administracyjnego i nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywały Dyrektora IAS do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przeprowadzona została reforma administracji podatkowej, skarbowej i służby celnej na podstawie przepisów u.KAS i p.w.KAS, które przewidują szczególny sposób przekształcania oraz wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. Jednakże zarówno przekształcenie, jak i wygaśnięcie następuje z mocy prawa, przy czym przekształcenie następowało w przypadku otrzymania i przyjęcia propozycji służby lub pracy, a wygaśnięcie następowało w przypadku nieotrzymania takiej propozycji lub nieprzyjęcia otrzymanej propozycji. Przesłanki, zasady i terminy przekształcania stosunków pracy umów i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów prawa, a nie z decyzji administracyjnych Dyrektora IAS.
W przedmiotowej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego oraz w konsekwencji brak drogi sądowej dla dochodzenia przedstawionych przez skarżącą roszczeń, co wynika wprost z przepisów prawa, a Dyrektor IAS działa na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa.
W ocenie Dyrektora IAS ustawodawca w art. 170 ust. 3 p.w.KAS wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że odsyła on do przypadków, o których mowa w art. 170 ust. 1 p.w.KAS. Art. 170 ust. 1 p.w.KAS stanowi, kiedy następuje wygaśnięcie stosunków służbowych lub zatrudnienia. I tak zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
Natomiast stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stosunki służby albo zatrudnienia wskazanych wyżej osób wygasają po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. P.w.KAS przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych w ściśle określonych sytuacjach. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, nie następuje natomiast wygaszenie dotychczasowego stosunku służbowego. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowa. W sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 276 ust. 2 u.KAS. Organ KAS, w tym Dyrektor IAS, nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wygaśnięcia stosunku służbowego, bowiem doszło do przekształcenia stosunku służbowego z mocy prawa wskutek spełnienia się przesłanek ustawowych.
W ocenie Dyrektora IAS w konsekwencji doszło także do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem w sytuacji prawidłowej analizy przepisów, które regulują potencjalne środki zaskarżania określonych czynności (lub ich braku) w procesie przedstawiania propozycji pracy, WSA winien był dostrzec brak swojej właściwości w niniejszej sprawie i skargę odrzucić.
Sąd I instancji naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną. Naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyjęcie przez WSA konieczności wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, było podstawowym argumentem uzasadniającym wydany wyrok.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Skuteczne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że w sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, który wobec przyjęcia propozycji zatrudnienia, uległ przekształceniu w stosunek pracy. Kwestia ta w orzecznictwie była przedmiotem wątpliwości i rozbieżności, co skutkowało przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19. W uchwale tej zajęto stanowisko, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną w tej uchwale, a tym samym jest związany jej treścią (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji wyrok Sądu I instancji, zobowiązujący do wydania decyzji, jako wydany z naruszeniem art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS przez ich błędną wykładnię oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegał uchyleniu.
Natomiast wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność polegającą na braku złożenia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji służby w służbie celno-skarbowej podlega odrzuceniu ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych. Przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a regulują, w jakich sprawach sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym katalogu nie mieszczą się propozycje składane na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co zresztą prawidłowo skonstatował Sąd I instancji, stanowisko to znalazło także potwierdzenie w powołanej wyżej uchwale I OPS 1/19. Propozycja, w tym propozycja określająca nowe warunki służby nie jest decyzją ani postanowieniem, nie jest też aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 169 ust. 4 p.w.KAS przewiduje co prawda, że propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, ale jednocześnie uzależnia możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od uprzedniego przyjęcia propozycji. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w.KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.
Prowadzi to do wniosku, że także w przypadku propozycji służby, przed jej przyjęciem, stanowi ona jedynie ofertę nowych warunków służby, a funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia. Z tego względu sama propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia i nie kształtuje w sposób wyłączny praw i obowiązków, nie rodzi skutków prawnych. Skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku zarówno czynności podjętych przez organ, jak i przez funkcjonariusza: odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w terminie oświadczenia o jej przyjęciu prowadzą do wygaśnięcia stosunku służbowego, który oznacza zwolnienie ze służby, przyjęcie propozycji prowadzi do kontynuacji służby na nowych warunkach.
Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest też postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa p.w.KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W konsekwencji, w razie nieprzedstawienia propozycji, stan taki nie może być objęty skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., a wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nie należąca do właściwości sądów administracyjnych. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.
Nieprzedstawienie propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.