Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1333/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1577/05, oddalił skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 czerwca 2005 r., nr DKOS-1-KK-5010-91/05 utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty nr 109 z dnia 22 marca 2005 r. w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Rada Gminy Stoszowice podjęła w dniu 28 lutego 2005 r. uchwałę nr 1/10/2005 o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Stoszowicach z dniem 31 sierpnia 2005 r., zobowiązując Wójta Gminy Stoszowice do wykonania tej uchwały, w związku z zamiarem realizacji zadania własnego gminy w zakresie edukacji w innej formie "poprzez zapewnienie istnienia placówek oświatowych o statusie publicznym i przyjęcie przez Radę nowych założeń funkcjonowania oświaty w Gminie Stoszowice". Działania te spowodowane są malejącą liczbą dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, rosnącymi kosztami prowadzenia placówek, a także koniecznością dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji.

Dolnośląski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 22 marca 2005 r. zaopiniował negatywnie likwidację szkoły wskazując, że Publiczna Szkoła Podstawowa w Stoszowicach położona jest w centralnym punkcie Gminy Stoszowice, co stwarza dla uczniów dogodne warunki dojazdu z sąsiednich miejscowości, obejmuje swym obwodem dzieci zamieszkujące w Budzewie, Lutomierzu, Stoszowicach i Rudnicy. Do szkoły uczęszcza 134 dzieci. Prawidłowo jest zorganizowany dowóz do szkoły 74 dzieci. Utworzonych jest 7 oddziałów. Bazę szkoły stanowi 7 sal dydaktycznych, świetlica i pracownia komputerowa. Jako jedyna placówka w Gminie szkoła posiada salę gimnastyczną. Stan techniczny budynku jest dobry. Prowadzone są zajęcia dodatkowe dla uczniów - koła zainteresowań i koła przedmiotowe. W szkole powstał Klub Europejski i działa w niej świetlica środowiskowa. Szkoła otrzymała w październiku 2003 r. certyfikat "Szkoły z klasą".

Zmiana liczby uczniów będzie następowała stopniowo - do roku 2008 nie spadnie poniżej 100 uczniów.

Dolnośląski Kurator Oświaty podniósł, że organ prowadzący szkołę nie wskazał placówki, w której z dniem 1 września 2005 r. uczniowie będą mogli kontynuować naukę, a jedynie we wniosku Wójta Gminy Stoszowice podano, że prowadzenie szkoły, od dnia 1 września 2005 r., miałaby przejąć Fundacja.

Ponadto Kurator wskazał, że przepisy art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a także przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, przewidują tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół publicznych na danym terenie. Uzupełnienie nie jest jednak tożsame z zastępowaniem.

Po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy Stoszowice Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia 22 czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że podjęcie zamiaru likwidacji wszystkich szkół i placówek oświatowych w Gminie jest rozwiązaniem radykalnym i w ocenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, budzi niepokój o realizację nałożonych przez ustawę zadań edukacyjnych w Gminie Stoszowice.

Organ odwoławczy uznał, że działanie władz Gminy Stoszowice polegające na zamiarze zlikwidowania Publicznej Szkoły Podstawowej w Stoszowicach oraz przekazania wszystkich szkół i przedszkoli na terenie gminy utworzonej przez siebie fundacji, jest niezgodne z prawem. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, nie jest możliwe realizowanie zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. Przepis ten precyzuje zadanie gminy jako "zakładanie i prowadzenie szkół", zatem jest tu wskazana organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku. Dotowanie przez gminę szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne i fizyczne stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Należy także wziąć pod uwagę, że niezgodność zamierzonego przez Gminę Stoszowice rozwiązania dodatkowo uwypukla okoliczność, iż status szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne różni się w istotny sposób od statusu szkół publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie organu, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli na terenie Gminy Stoszowice. Istnieje obawa, że nastąpi zaburzenie realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego w szkołach i przedszkolach. Nie może także pozostać obojętnym społeczny protest wobec likwidacji placówek oświatowych.

Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina Stoszowice wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 126, 140 i 144 w związku z art. 107 § 3 kpa przez nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych w zażaleniu, jak również art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa przez niezałatwienie zażalenia w terminie 30 dni od daty jego wniesienia i niepowiadomienie strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć zażalenie w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, a nie tworzyć własne konstrukcje faktyczno-prawne, co doprowadziło do postawienia się organu odwoławczego w pozycji organu opiniującego (kuratora).

Jest to niezgodne z zasadą obiektywizmu. Minister naprawił w ten sposób błąd Kuratora, który opiniował nie uchwałę o zamiarze likwidacji, a uchwałę o likwidacji szkoły. Zdaniem strony, uchwała o zamiarze a uchwała o likwidacji to generalna różnica i już na tej samej formalnej podstawie rozstrzygnięcie Kuratora powinno zostać uchylone jako przedwczesne. Do tych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się.

Skarżąca Gmina uważa, że z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w ogóle nie wynika obowiązek podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Tym samym nie ma obowiązku wskazywania w uchwale intencyjnej miejsca kontynuowania nauki przez uczniów likwidowanej szkoły. Ze zdania pierwszego powołanego przepisu wynika, że to likwidacja szkoły wymaga zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Dlatego niesłuszny jest zarzut o niezgodności działania władz Gminy Stoszowice. Za nieuzasadniony uważa strona skarżąca zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Gmina Stoszowice zamierza jedynie zmienić formy organizacyjne realizowanego przez siebie zadania, określonego przez ustawodawcę jako "zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli", przez utworzenie gminnej fundacji, która w imieniu i na odpowiedzialność Gminy będzie prowadziła szkoły i przedszkola gminne.

Uprawnienia do takich działań daje art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby przyjąć argumentację Ministra, to gmina nie mogłaby wykonywać zadań własnych na przykład z zakresu gospodarki wodno-ściekowej czy ochrony zdrowia w formie samorządowych osób prawnych (np. spółek z o.o.).

Strona skarżąca podniosła także, iż przy załatwianiu niniejszej sprawy Gmina Stoszowice dochowała najwyższej staranności, czego nie można powiedzieć o działaniu organu odwoławczego. Postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa i uchybiło dyrektywom zawartym w art. 7 i 8 kpa. Bezczynność administracji w tej konkretnej sprawie może spowodować niemożliwość dokonania planowanych przekształceń w bieżącym roku szkolnym, a co za tym idzie poniesienie wymiernych konsekwencji.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ zwrócił ponadto uwagę, że prawny charakter opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyczerpuje przesłanki określone w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, co wskazuje, iż jest to swoista forma nadzoru wykonywana w stosunku do rozstrzygnięć organów gminy w sprawach likwidacji szkół.

Dodatkowo wskazał, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 9 ust. 1 stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. W przypadku powierzenia jakiegokolwiek zadania komunalnego innemu podmiotowi, nie zdejmuje to z gminy odpowiedzialności za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest możliwe realizowanie przez gminę zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w drodze przekazania prowadzenia szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji, o której pisze gmina. Takie działanie zmierza do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Przepis ten wskazuje organizacyjną formę realizacji ciążącego na gminie obowiązku, a mianowicie zakładanie i prowadzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych systemu oświaty: przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów.

Minister podkreślił, że szkoła publiczna, czy przedszkole publiczne prowadzone przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną, różni się w istotny sposób od szkoły czy przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę, co dodatkowo uwypukla niezgodność zamierzonego przez władze Gminy Stoszowice rozwiązania z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się w sprawie uregulowanej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te określają materialne przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy, jakie muszą być zachowane przez organ podejmujący likwidację, a także wskazują organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 szkoła może być zlikwidowana przez organ ją prowadzący po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji. Z brzmienia ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że do likwidacji szkoły może dojść jedynie po uprzednim uzyskaniu przez organ prowadzący szkołę pozytywnej opinii kuratora oświaty. W świetle tak jednoznacznej treści powołanych przepisów poza wszelką dyskusją pozostają rozważania skargi, czy przedmiotem opinii Kuratora zawartej w postanowieniu z dnia 22 marca 2005 r. była uchwała Rady Gminy Stoszowice w kwestii zamiaru likwidacji oznaczonych placówek oświatowych, czy też nieistniejąca uchwała o likwidacji tych placówek. Nie jest też przydatna dla istoty sprawy konstatacja strony skarżącej, że omawiany przepis nie ustanawia obowiązku podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.

Zamiar likwidacji szkoły wyrażony został w uchwale Rady Gminy Stoszowice z dnia 28 lutego 2005 r. i przekazany do wiadomości kuratora oświaty ze stosownym uzasadnieniem. Z uzasadnienia tego wynikało, że w miejsce zlikwidowanych placówek publicznych powstaną na tej samej bazie technicznej i lokalowej nowe placówki publiczne, utworzone od dnia 1 września 2005 r. prowadzone przez fundację, której założycielem będzie Gmina Stoszowice. Ten sposób prowadzenia placówek służyłby rozwiązaniu problemów ekonomicznych, z którymi boryka się Gmina i przyczyni do unowocześnienia procesu edukacji.

Negatywna opinia Kuratora wobec tak uzasadnionego zamiaru likwidacji placówek oparta została na przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i wskazywała na brak zapewnienia przez organ zamierzający likwidację możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce publicznej. W rzeczywistości, w sensie prawnym, nie istniały bowiem placówki, w których dzieci uczęszczające do Publicznej Szkoły Podstawowej w Stoszowicach miałyby podjąć naukę od dnia 1 września 2005 r. Należy podkreślić, że w dniu wydania postanowienia nie wiadomo, czy istniała już osoba prawna (Fundacja), która miałaby przystąpić do czynności utworzenia placówek oświatowych.

W tym stanie faktycznym nie było żadnych wątpliwości, że w dniu wydawania opinii przez Kuratora nie była spełniona przesłanka wymieniona w powołanym przepisie. Dodać należy, że zabrakło także drugiej z materialnych przesłanek ustawowych – o zamiarze likwidacji nie zostali powiadomieni rodzice dzieci. Niedostrzeżenie tego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Te same okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia Kuratora z powodu nieistnienia szkoły, w której uczniowie mogliby kontynuować naukę począwszy od września 2005 r.

Sąd uznał, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem i wskazał, że tryb przeprowadzenia likwidacji placówek był wadliwy, bowiem organ prowadzący podjął zamiar ich likwidacji przed powstaniem nowych placówek, w których dzieci mogłyby kontynuować naukę. Sąd zgodził się z poglądem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, że zamiar równoczesnej likwidacji placówek publicznych prowadzonych dotychczas przez gminę jest rozwiązaniem radykalnym i wymaga odpowiednich przygotowań, w tym także zapoznania rodziców zarówno z zamiarem likwidacji, jak i planowanym rozwiązaniem nowej organizacji sieci oraz charakteru mających powstać placówek. Tymczasem, jak wynika z akt, o zamiarze likwidacji poza Kuratorem nie został powiadomiony nikt z kręgu osób tak żywotnie zainteresowanych procesem edukacji jak rodzice uczniów. W świetle powyższego negatywna opinia w przedmiocie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Stoszowicach była uzasadniona.

Sąd stwierdził, ze wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy opiniujące nie przekroczyły granic swobodnego uznania przy podejmowaniu zaskarżonych postanowień. Argumentacja prawna negatywnej opinii mieści się w zakresie przesłanek ustalonych przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, na które powołały się organy w wydanych orzeczeniach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że przedstawiony przez Gminę zamierzony sposób likwidacji placówek, bez zabezpieczenia dzieciom możliwości kontynuacji nauki grozi niewykonaniem konkretnego, wyraźnie wskazanego w art. 5 ust. 5 i 7 ustawy o systemie oświaty obowiązku zakładania i prowadzenia placówek oświatowych przez gminę. Sąd uznał, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zatem zarzucić arbitralności.

Nadto Sąd wskazał, że nie może wywołać zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu zarzut strony skarżącej dotyczący przewlekłego rozpoznawania zażalenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służą odrębne środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa oraz skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W tej sytuacji Sąd skargę oddalił uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skargę kasacyjną Gmina Stoszowice, w imieniu której działał radca prawny Marek Ociepa, zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego pozostaje, czy przedmiotem opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty była intencyjna uchwała Rady Gminy Stoszowice dotycząca zamiaru likwidacji oznaczonych placówek oświatowych, czy też nigdy nie podjęta (a zatem nieistniejąca) uchwała Rady Gminy Stoszowice o likwidacji tychże placówek, a ponadto naruszenie wskazanego przepisu polega na uznaniu, że Gmina Stoszowice miała obowiązek utworzenia nowych placówek oświatowych jeszcze przed datą podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji dotychczas działających placówek oraz ścisłego wskazania w uchwale o zamiarze likwidacji placówek oświatowych, gdzie i w jaki sposób będzie realizowany obowiązek szkolny przez dzieci z likwidowanych placówek;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 233 § 1 kpc poprzez dowolne, a to z uwagi na brak oparcia na jakichkolwiek dokumentach, ustalenie, iż skarżąca zaniechała powiadomienia rodziców dzieci Szkoły Podstawowej w Stoszowicach o planowanej likwidacji tej placówki.

Wskazując na powyższe podstawy prawne skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o:

1. 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy praktycznie uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie likwidacji szkoły. Zupełnie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że zasady racjonalnej gospodarki finansowej (wynikające z założenia, że sam ustawodawca postępuje racjonalnie) nakazują najpierw dokonanie likwidacji placówki oświatowej, a następnie – utworzenie w oparciu o istniejącą bazę materialną – nowej placówki. Kilkuetapowa procedura zmierzająca do likwidacji szkoły (oraz podana, ale mogąca ulec przesunięciu, data przewidywanej likwidacji szkoły) winna ponadto zapewnić właściwe poinformowanie rodziców o tym fakcie, a organowi prowadzącemu szkołę umożliwić utworzenie bądź wskazanie nowej placówki. Szkoła, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 powołanej ustawy, może być bowiem zlikwidowana dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można w żadnym przypadku z przepisu art. 59 ust. 1 tej ustawy wyciągnąć innego wniosku, a w szczególności takiego, że przepis ten wymaga, aby już w dacie podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły istniała inna placówka, która mogłaby przejąć zadania likwidowanej szkoły. Taką interpretację należy uznać za sprzeczną nie tylko z wykładnią językową, ale i funkcjonalną. Przepis art. 59 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że szkoła może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego, pozostawiając organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do skonkretyzowania roku, w którym szkoła ma być zlikwidowana.

Tym samym proces likwidacji szkoły nie jest ograniczony datą końcową, która wynikałaby wprost z wskazanego wyżej przepisu ustawy. Sam obowiązek wskazania daty likwidacji szkoły aktualizuje się zatem dopiero na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły, a nie na etapie podejmowania uchwały o zamiarze jej likwidacji. Uchwała w sprawie likwidacji nie została jednak, co wskazano wyżej, podjęta. Skoro tak, to dokonana przez Sąd I instancji analiza prawna przepisu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, odnosząca się do kwestii terminu, od którego zadania Szkoły Podstawowej w Stoszowicach miałaby przejąć inna placówka, pozostaje bezprzedmiotowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Z uwagi na fakt, iż skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał ostatni wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 455).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),, w związku z art. 233 § 1 kpc poprzez pozbawione jakichkolwiek dowodów przyjęcie, że skarżąca gmina zaniechała powiadomienia rodziców likwidowanej placówki o zamiarze jej zlikwidowania. Przepis ten, przewidujący stosowanie przepisów kpc, odnosi się bowiem do sytuacji określonej w art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. możliwości przeprowadzenia przez sąd z urzędu lub na wniosek strony uzupełniającego dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przepis art. 106 § 3 powołanej wyżej ustawy nie był zaś w ogóle stosowany przez sąd wojewódzki.

Sąd ten nie przeprowadzał, bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego, ani strony o takie postępowanie nie wnosiły. Stąd zarzut naruszenia art. 106 § 5 powołanej ustawy nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zawarte w tym artykule warunki odnoszą się do uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia. Jak zaś podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (OTK-A 2002, nr 3, poz.

30) szkoła publiczna jest szkołą, która spełnia wymagania określone w art. 7 ustawy, m.in. zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych programów nauczania, przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, zatrudnia nauczycieli posiadających odpowiednie kwalifikacje, realizuje ramowy plan nauczania i programy nauczania uwzględniające określone podstawy programowe, realizuje ustalone przez właściwego ministra zasady oceniania, kwalifikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów. Umożliwia ona uzyskanie świadectw i dyplomów państwowych. Stąd ustawa przewiduje szereg rygorów dla szkół publicznych, co wynika stąd, że szkoła taka stwarza pewność uzyskania świadectwa państwowego, gwarantując jednocześnie porównywalny poziom wykształcenia. Organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji zawiadomić o tym zamiarze likwidacji: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu.

Na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy organ prowadzący szkołę, a także placówkę publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego może podjąć uchwałę o likwidacji placówki dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia ta podejmowana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 59 ust. 2b ustawy).

Opinia kuratora oświaty wydawana jest więc w oparciu o konkretny przepis prawa (art. 59 ust.

2) i pozostaje w ścisłym związku z innymi przepisami ustawy określającymi kompetencje powyższego organu. Kurator oświaty w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami, który polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Realizuje on ponadto politykę oświatową państwa, jak również współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z celami oświatowymi państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek (art. 31 i 33 ustawy).

Kurator oświaty jest zatem, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powoływanego wyroku, organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkół publicznych i niepublicznych szereg wynikających z przepisów prawa uprawnień kontrolnych.

W podobnych granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi kurator oświaty wydaje opinie przewidziane w art. 59 ust. 2 ustawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05, kurator nie może przy tym działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy oraz w innych przepisach prawa. Podkreślił to również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to m.in., iż warunkiem opinii pozytywnej jest spełnienie wymogów z art. 59 ust. 1 ustawy, w tym zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej oraz zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły kuratora. Przemawia za tym zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowościowa. Art. 59 ust. 1 wiąże bowiem obowiązek zawiadomienia kuratora z zamiarem likwidacji placówki na 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Artykuł ten określa jednocześnie termin możliwej likwidacji i jej przesłanki. Przesłanki te podlegają kontroli właśnie w ramach nadzoru kuratora i warunku wynikającego z ust. 2, który przewiduje, że faktyczna likwidacja może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora. W konsekwencji oznacza to, że likwidacja jako czynność faktyczna musi być zawsze poprzedzona opinią pozytywną kuratora, który podejmuje ją w stosunku do uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (o tym się go bowiem zawiadamia na podstawie art. 59 ust. 1). Przedmiotem opinii jest więc zamiar likwidacji, gdyż po likwidacji opinia byłaby już bezprzedmiotowa. Jak też wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym orzeczeniu - w ten sposób zostaje ograniczona zasada wykonywania przez gminy zadań publicznych na własną odpowiedzialność "gdyż w przewidzianych ustawą sytuacjach dochodzi wskutek braku pozytywnej opinii kuratora do udaremnienia zamiaru likwidacji gminnej szkoły samorządowej, ale – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – mamy w tym przypadku do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym..." mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do konstytucji).

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż w świetle art. 59 ust. 1 ustawy nie jest wymagane, aby już w dacie podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły istniała inna placówka, która mogłaby przejąć zadania zlikwidowanej szkoły.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku, do odmowy wydania pozytywnej opinii może prowadzić zarówno niewykonanie jak i realna groźba niewykonania wskazanych w ustawie obowiązków. Wskazanie możliwości kontynuowania nauki w nieistniejącej dotąd szkole, która dopiero miałaby zostać założona, a której status prawny nie jest jeszcze określony, nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy. Jednocześnie w świetle art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz.U. Nr 46, poz. 438) założenie takiej placówki ma służyć poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych. Nie ma więc w założeniu całkowicie ich zastępować.

Regulacji tej nie może zmieniać art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewidujący możliwość realizacji zadań gminy poprzez inne tworzone przez nią jednostki organizacyjne, a także zawieranie umów z innymi podmiotami w tym organizacjami pozarządowymi. Formy te mogą być bowiem wykorzystywane w różnym stopniu w zależności m.in. od rodzaju prowadzonych zadań i odnoszących się do nich regulacji prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, nie uwzględniając wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż nie zachodziły przesłanki określone w art. 204 powołanej wyżej ustawy.