Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1333/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 77/15, odrzucił skargę J. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie realizacji obowiązków.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. S. w skardze zarzucił Prokuratorowi Generalnemu bezczynność w zakresie, w jakim uchyla się od obowiązków określonych w art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, tj. zapewnienia mu dostępu do kierowanego urzędu w celu prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej w siedzibie urzędu – Prokuratury Generalnej oraz opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji na temat działań podejmowanych przez skarżącego w ramach zawodowej działalności lobbingowej.

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa określa ona zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (...), zgodnie zaś z art. 2 "w rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa". Wobec tego stwierdzić należy, że ma ona zastosowanie jedynie do organów władzy publicznej (ograniczenie podmiotowe) w sytuacji gdy biorą one udział w procesie stanowienia prawa.

Zdaniem Sądu Prokurator Generalny nie jest organem władzy publicznej biorącym udział w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) prokuratura, w tym Prokurator Generalny jest organem ochrony prawnej. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, które to zadania stosownie m.in. do art. 3 ust. 1 pkt 9 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez opiniowanie projektów aktów normatywnych.

Wobec tego ustawodawca wprost wskazał, że rola prokuratora w opiniowaniu aktów prawnych związana jest ze strzeżeniem praworządności. Nie można zatem uznać, że Prokurator Generalny bierze udział w procesie stanowienia prawa. Zresztą żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje mu również inicjatywy ustawodawczej.

Skoro Prokurator Generalny nie był uprawniony do dokonania czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie można zarzucać mu bezczynności w podejmowaniu działań wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego – art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej poprzez błędną jego wykładnię, tj. oparcie rozstrzygnięcia na wykładni prawa materialnego zaprezentowanej przez organ, zgodnie z którą obowiązki określone przepisami nie dotyczą Prokuratury – kierownika urzędu obsługującego organ władzy publicznej (Prokuraturę działającą w charakterze administracji publicznej) a uprawnienia wynikające z ustawy nie przysługują skarżącemu wobec tego organu (nieuprawniona wykładnia zwężająca).
2. 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 58 ust. 1 pkt 6 oraz art. 132 i art. 134 § 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozstrzygnięcie w formie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia skargi w przedmiocie kontroli zaskarżonej czynności (bezczynności) z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków prawnych regulowanych prawem materialnym powinno być rozpoznane na rozprawie i rozstrzygnięte wyrokiem.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej twierdzenie, iż Prokurator czy też prokuratura nie są organem władzy publicznej, o których mowa w art. 14 ustawy o działalności lobbingowej jest oparte na błędnej wykładni tego przepisu. Wykładnia językowa nie pozwala na przyjęcie takiej zwężającej interpretacji pojęcia "organ władzy publicznej", w myśl której jeden organ miałby być organem władzy publicznej a inny nie. Ustawodawca nie posłużył się np. zwrotem "organ administracji", "organ władzy prawodawczej (organ stanowiący)" co znaczy, że nie zróżnicował organów władzy publicznej pod względem ustrojowym w zakresie udziału w procesie stanowienia prawa. Przepisy ustawy przewidują sformalizowany tryb uczestnictwa w pracach nad projektem ustawy i rozporządzenia, ale nie jest to warunek ograniczający udział lobbysty w pracach legislacyjnych przed organami uczestniczącymi choćby pośrednio w procesie stanowienia prawa (opiniowanie, korzystanie z kompetencji do współdziałania z instytucjami nauki, społeczeństwa obywatelskiego itp.).

Wynik wykładni językowej wzmacnia wykładnia systemowa zewnętrzna – np. art.

7. Konstytucji stanowi: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdy organ władzy publicznej uczestniczący w granicach prawa w procesie jego stanowienia jest organem, o którym mowa w art. 14.

Szczegółowych argumentów dostarcza odwołanie się do przepisów ustawy o prokuraturze, z której wynika, że:

Art.

1. 2. Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw.

Art. 3.

1. 1. Zadania określone w art. 2 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez:
2. 8) współdziałanie z organami państwowymi, państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa;
3. 9) opiniowanie projektów aktów normatywnych;
4. 10) podejmowanie innych czynności określonych w ustawach.

Art. 10.

1. 1. Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście bądź przez zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia.

Art. 29.

1. 1. Wytyczne Prokurata Generalnego w zakresie postępowania przygotowawczego są wiążące dla wszystkich organów uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego.

Art. 30.

1. Prokurator Generalny może występować do naczelnych i centralnych organów administracji państwowej o podjęcie środków w celu usprawnienia działalności podległych im organów w zakresie postępowania przygotowawczego.

Rozdział III Konstytucji "Źródła prawa" obok aktów prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym wymienia np. zarządzenia ministrów (art.

1. 93) – akty prawa wewnętrznego, które jakkolwiek nie mogą stanowić podstawy decyzji, mogą pośrednio oddziaływać na interesy różnych podmiotów.

Przepisy ustawy o prokuraturze wprost przyznają prokuraturze kompetencje do stanowienia norm wewnętrznie obowiązujących, a przepisy ustawy o działalności lobbingowej nie ograniczają pojęcia "działalności lobbingowej" wyłącznie do sformalizowanego trybu zgłaszania uczestnictwa w pracach nad projektem ustawy i rozporządzenia – świadczy o tym chociażby treść art. 15.

Wobec powyższego nie jest relewantnym prawnie argument, że Prokuratorowi Generalnemu nie przysługuje inicjatywa ustawodawcza, ponieważ uczestniczy on w granicach określonych przepisami w procesie stanowienia prawa:

1. – powszechnie obowiązującego – opiniując projekty aktów normatywnych oraz podejmując np. wystąpienia określone w art. 30, czy też występując przed Trybunałem Konstytucyjnym (samoistna kompetencja konstytucyjna);
2. – wewnętrzne, określające funkcjonowanie prokuratury, mogą pośrednio oddziaływać na interesy różnych podmiotów (m.in. samych pracowników prokuratury, wymiar sprawiedliwości itp.).

Odwołanie się do systematyki wewnętrznej aktu prawnego jakim jest ustawa o działalności lobbingowej (ustawa określa zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej), również przemawia na rzecz uprawnienia skarżącego do żądania możliwości wykonywania działalności w siedzibie urzędu – uprawnienie wynika z art. 14, który jest zawarty w rozdziale 3 – Rejestr (...) i zasady wykonywania (...), co pozwala na wniosek, że ustawodawca powiązał to uprawnienie wyłącznie z działaniem na podstawie wpisu do rejestru, bez podmiotowego zróżnicowania organów (urzędów) wobec których takie uprawnienie przysługuje.

Prokurator Generalny jako kierownik urzędu nie jest podmiotowo wyłączony spod dyspozycji art. 14–18 ustawy o działalności lobbingowej. A funkcjonalnie – to właśnie jak najszerszy dostęp podmiotów zawodowych do aparatu państwowego umożliwia profesjonalny lobbing, a jednocześnie gwarantuje jawność i transparentność wszelkich działań podejmowanych w takim charakterze. Służą temu art. 14–18 ustawy.

Wykonywanie działalności w siedzibie urzędu, możliwość "pracy z informacją u źródła" umożliwia wykonanie merytorycznej, eksperckiej działalności, której efekty mogą przyczynić się do uniknięcia błędów i wynaturzeń w procesie stanowienia prawa. Natomiast działanie organu w trybie art. 14 ma, zdaniem skarżącego, charakter czynności materialno-technicznych, których obowiązek podjęcia wynika z przepisów prawa.

Zdaniem strony skarżącej Sąd postanowieniem o odrzuceniu skargi w istocie orzekł co do istoty w przedmiocie interesu prawnego skarżącego – uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi, aczkolwiek nie wskazał prawidłowo wszystkich przesłanek warunkujących podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Mianowicie badanie dopuszczalności przedmiotowej skargi przez Sąd Wojewódzki powinno być rozpoczęte od oceny, czy skarga złożona została w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach enumeratywnie wyliczonych prawnych form działania administracji publicznej oraz bezczynności organów administracji publicznej.

Z unormowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozważeniu zatem podlegało to, czy zarzucana w skardze bezczynność Prokuratura Generalnego dotyczy czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisu art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, który stanowi, że podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową ma prawo wykonywać tę działalność także w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej (ust. 1); a kierownik takiego urzędu zapewnia podmiotom wykonującym zawodową działalność lobbingową wpisanym do rejestru dostęp do kierowanego przez siebie urzędu w celu umożliwienia właściwego reprezentowania interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana ta działalność.

Według twierdzeń skarżącego zawartych w skardze oraz w skardze kasacyjnej bezczynność Prokuratora Generalnego polegała na niezapewnieniu mu dostępu do kierowanego urzędu w celu prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prokurator Generalny jest organem władzy publicznej biorącym udział w procesie stanowienia prawa m.in. z racji opiniowania projektów aktów normatywnych, a obowiązki w zakresie zapewnienia dostępu do siedziby urzędu mają charakter czynności materialno-technicznych. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska strony skarżącej wskazać należy, że według przedstawicieli doktryny, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym podjęty w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu.

Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego (v. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 6, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 384).

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się to, że akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 55).

W piśmiennictwie wskazuje się ponadto na następujące cechy jakie powinien posiadać akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; mianowicie akt (czynność):

1. 1) powinien posiadać charakter zewnętrzny,
2. 2) powinien mieć charakter indywidualny,
3. 3) jest wydawany (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną,
4. 4) powinien dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (v. System Prawa Administracyjnego, pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, INP PAN, Warszawa 2014, s.176–177).

Uwzględniając przedstawione uwagi należało dojść do wniosku, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 14 ustawy o działalności lobbingowej nie kreuje takich uprawnień podmiotu prawa i obowiązków organu władzy publicznej, które mogłyby stanowić przedmiot skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Trudno bowiem przyjąć, aby obowiązek kierownika urzędu polegający na zapewnieniu podmiotowi wykonującemu zawodową działalność lobbingową dostępu do kierowanego urzędu – stanowił czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podejmowaną władczo w sferze administracji publicznej i w sprawie indywidualnej oznaczonego podmiotu.

Zaznaczyć należy, że w myśl art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

W konsekwencji przewidziany w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy obowiązek kierownika urzędu obsługującego organ władzy publicznej biorący udział w procesie stanowienia prawa nie stanowi żadnej z form działalności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a tym samym brak działania w postaci "zapewnienia dostępu do kierowanego urzędu“ nie może być kwalifikowany jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy ponadto zauważyć, że działanie kierownika urzędu, które powinien podejmować w myśl art. 14 ust. 2 ustawy jest znaczeniowo niedookreślone, niezwiązane z żadną procedurą oraz bez określenia konsekwencji prawnych w razie zaniechania jego wykonania, w sytuacji gdy przykładowo w art. 11 ust. 5 tej ustawy wyraźnie przewidziano, że odmowa dokonania wpisu do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie ochrony prawnej przysługującej oznaczonym podmiotom przy wykonywaniu zawodowej działalności lobbingowej. W konsekwencji należało przyjąć brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi, co skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tym kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że niedopuszczalna była skarga skierowana do Prokuratora Generalnego. Jak bowiem wykazane zostało wyżej, czynności których wykonania domagał się skarżący nie podlegają regulacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a tym samym zaniechania organów w tym zakresie nie stanowią bezczynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a

W rezultacie nieusprawiedliwione okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.