Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2069/09 po rozpoznaniu skargi P. W. uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie z dnia [...] stycznia 2005 r. o przyznaniu P. W. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.- dalej w skrócie ustawa o Służbie Więziennej). Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań przyjętych w rozdziale 6 powołanej ustawy.
Należy zatem mieć na uwadze treść art. 91 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że zajmowanie lokalu oznacza posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu czy spółdzielczego prawa do lokalu. Oznacza to, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiadają określonego w art.91 ust.1 tytułu do lokalu mieszkalnego, to mają prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nie przysługuje im natomiast równoważnik za remont lokalu. Takich uprawnień nie nabywają w szczególności funkcjonariusze mieszkający w lokalach, do których tytuł prawny przysługuje ich rodzicom czy teściom, bowiem wówczas jedynie faktycznie korzystają z lokalu, ale nie posiadają do niego tytułu prawnego w myśl ustawy o Służbie Więziennej, a przedmiotowy równoważnik stanowiłby formę finansowania osób trzecich niezwiązanych ze Służba Więzienną.
Taka zaś sytuacja wystąpiła w przypadku P. W., funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, który mieszkał w lokalu mieszkalnym, którego najemcą był jego ojciec. Wymieniony przedstawił zawartą z ojcem w dniu 1 stycznia 2005r na okres od 1 kwietnia 2004 do 1 kwietnia 2006r umowę użyczenia tego lokalu. Zauważyć jednak należy, że P. W. po mianowaniu go funkcjonariuszem służby stałej wystąpił o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu, wyjaśniając, że mieszka nadal w tym samym mieszkaniu wynajmowanym przez rodziców i własnego lokalu mieszkalnego nie posiada. Dlatego należy uznać, że przyznanie mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji konieczne było wyeliminowanie decyzji z dnia [...] stycznia 2005r z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania P. W. zaskarżoną przez niego decyzję utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] października 2009 r. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację Dyrektora Okręgowego SW w Szczecinie, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie z dnia [...] stycznia 2005 r. o przyznaniu P. W. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art.88 ust.1 i art. 91 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, stąd należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art.156 § 1 pkt.2 kpa.
Decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej P. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wyraził pogląd, że z art. 88 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej nie wynika, by warunkiem nabycia prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego było posiadanie tylko określonego tytułu prawnego do mieszkania. Skoro zatem z ojcem jako właścicielem lokalu zawarł umowę użyczenia, to tym samym nabył także uprawnienia do przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga P. W. zasługuje na uwzględnienie i dlatego powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. Brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Oceniana w trybie nadzoru decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie z dnia [...] stycznia 2005 r., została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Treść art.88 ust. 1 powołanej ustawy w zakresie określenia "zajmowany lokal mieszkalny" wywołała rozbieżności interpretacyjne. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1065/04 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani też przepisy rozporządzenia wykonawczego nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego.
Odmienny pogląd wyrażony został w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2008 r. w sprawie sygn. III SA/Łd 341/08 (internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którym WSA w Łodzi stwierdził, że funkcjonariusz mieszkający w lokalu stanowiącym własność innej osoby, nie zajmuje lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Tym samym nie przysługuje mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu, bowiem używane w ustawie określenie "lokal zajmowany przez funkcjonariusza" oznacza taki lokal, który faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe uprawnionego w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe dowodzi, że zestawienie treści ocenianej w trybie nadzoru decyzji z treścią przepisów stanowiących podstawę jej wydania nie wskazuje by pozostały one względem siebie w oczywistej sprzeczności. W związku z tym nie istnieje oczywisty stan prawny, a tym samym nie sposób mówić w tym zakresie o rażącym naruszeniu prawa. Skoro w ocenianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to eliminacja decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie z dnia [...] stycznia 2005 r. w drodze stwierdzenia jej nieważności nastąpiła z naruszeniem tego przepisu, co z kolei uzasadniało uchylenie obu rozstrzygnięć nadzorczych przez Sąd I instancji.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że może on stanowić podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, także w przypadku, gdy nie posiada on tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego;
- - przepisu art. 142 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzje administracyjne Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko WSA w Warszawie jakoby wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie co do treści normatywnej przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie pozwalały na stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy funkcjonariusz nie posiada tytułu prawnego do lokalu.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną treść art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jednoznaczna, gdy oceniać ją w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy regulującymi uprawienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, w szczególności z art. 91 tej ustawy określającym tytuły prawne do zajmowania przez funkcjonariuszy lokali mieszkalnych. Skoro w przedmiotowej sprawie funkcjonariusz nie posiadał takiego tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkiwał, przedmiotowy równoważnik nie mógł być mu przyznany.
Reasumując, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznać należy, że decyzje eliminujące z obrotu prawnego decyzję o przyznaniu omawianego równoważnika były zgodne z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Są Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, NSA nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skarżącego. Oznacza to związanie podstawami i wnioskami ujętymi w skardze kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przedmiotowa skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się takiego uchybienia w błędnym zastosowaniu art. 142 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. Zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały. Po pierwsze art. 142 P.p.s.a. reguluje kwestie doręczenia odpisu wyroku sporządzonego z urzędu. Kasator w żaden sposób nie wykazał, na czym miało polegać złamanie tej normy i nawet nie twierdzi by Sąd I instancji nie dopełnił takiego obowiązku. Ponadto powołany przepis składa się z dwóch paragrafów, a pierwszym z nich nie dzieli się na żadne dalsze jednostki redakcyjnej oznaczone punktami i literami.
Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do precyzowania czy poprawiania zarzutów skargi kasacyjnej, ani domyślania się rzeczywistych intencji strony. Z powyższych względów uznać należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano skutecznie zarzutu naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej.
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wydana była w trybie nadzwyczajnym, zatem organ badał jedynie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania, bądź na zanegowaniu treści określonego przepisu. Przyjmuje się przy tym, że nie każde- nawet oczywiste- złamanie prawa może być uznane za rażące.
Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą również przesądzać racje ekonomiczne lub gospodarcze. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, to kwalifikowane uchybienie, do którego dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek.
Zasadniczym warunkiem zastosowania przesłanki rażącego naruszenia prawa jest niebudzący wątpliwości stan prawny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie ona potem uznana za nieprawidłową, albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za lepsza, słuszniejszą, albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Dlatego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie stosuje się, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, nawet wtedy, gdy organ stosujący prawo popełnił w procesie wykładni prawa błąd prowadzący do wadliwego rozstrzygnięcia (sprawy zob. glosę B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100; a także J. Jendrośka, B. Adamiak "Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i nst., wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r OSK 1134/04, z dnia 12 grudnia 2006 II OSK 28/06 i z dnia 7 lutego 2008 I OSK 1193/07),
Określenia "zajmowany lokal mieszkalny", jakim ustawodawca posłużył się w art.88 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej wymaga wykładni i to wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Nie można zatem zaliczyć tej normy do niebudącej wątpliwości interpretacyjnej. Potwierdzają to również powołane w zaskarżonym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych, w których prezentowano dwa odmienne zapatrywania.
Zgodnie z pierwszym stanowiskiem funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on ani jego małżonek, nie legitymują się w odniesieniu do lokalu żadnym z tytułów prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z kolei zgodnie z drugim poglądem równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na to, czy legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu.
Za trafny wobec tego należy uznać pogląd Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, to jest decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Goleniowie z dnia [...] stycznia 2005 r., nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Zatem uchylenie zaskarżonym wyrokiem obu decyzji nadzorczych organów Służby Więziennej w pełni było uzasadnione.
Wobec powyższego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.