Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1179/15 oddalił skargę M. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
M. T. wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2012 r., skierowanym do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, zwróciła się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości Ilia, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty, wskazując, że M. T. złożyła przedmiotowy wniosek po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1090, zwanej dalej "ustawą"), tj. po dniu 31 grudnia 2008 r.
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego i przekazał akta przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu.
Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Dolnośląski nie informował strony o konieczności udokumentowania złożenia wniosku w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy. Ponadto w trakcie trwającego postępowania w ogóle nie sygnalizował, że wniosek skarżącej z dnia 2 kwietnia 2012 r. jest złożony po terminie oraz nie informował jej o konsekwencjach niewykazania złożenia wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r., przez co naruszył zasady wymienione w art. 7, art. 9 oraz art. 77 kpa. Organ ten powinien zatem zweryfikować, czy wniosek M. T. jest pierwszym wnioskiem w sprawie, czy też jej poprzednicy prawni składali wcześniej stosowne wnioski i wobec tego postępowanie powinno zostać kontynuowane na podstawie art. 30 § 4 kpa.
Pismami z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. oraz Burmistrza Miasta Ś. o wskazanie, czy organy te dysponują wnioskiem M. T. lub J. T. o realizację ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Organy te udzieliły odpowiedzi negatywnej.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 18 [...] lutego 2015 r., nr [...], w związku z tym, że M. T. złożyła wniosek w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy, odmówił potwierdzenia jej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. T. nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz że przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy termin do złożenia wniosku w tym przedmiocie jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, zarówno w trybie przepisów kpa, jak również przepisów przedmiotowej ustawy.
Podkreślił, że wniosek skarżącej z dnia 2 kwietnia 2012 r. jest pierwszym wnioskiem złożonym w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony przez właścicielkę J. T. poza obecnymi granicami RP. Organ wyjaśnił, że wobec M. T. postępowanie nie zostało również wszczęte na mocy poprzednich regulacji prawnych przewidujących łączne dochodzenie rekompensaty za pozostawiony na Kresach Wschodnich majątek, tj. na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) bądź art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.). Strona nie udowodniła także faktu, że wcześniej składała wniosek w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
M. T. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jak wynika jej treści, domaga się jej uchylenia. W ocenie skarżącej, doznana krzywda ze strony "ruskiego agresora" powinna być wystarczającym miernikiem prawa do zadośćuczynienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") ją oddalił.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 tej ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub osoba wskazana do rekompensaty nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że niezłożenie wniosku przed tą datą powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty.
Wniosek skarżącej z dnia 2 kwietnia 2012 r. jest pierwszym wnioskiem złożonym w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony przez właścicielkę pozostawionych nieruchomości, tj. J. T. poza obecnymi granicami RP, co zostało potwierdzone na skutek przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności sprawdzających. Skarżąca nie udowodniła natomiast, że składała taki wniosek w terminie wcześniejszym, co powoduje, że nie spełniła przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy warunkującej przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. T. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wniosła o potwierdzenie prawa do rekompensaty przed datą 31 grudnia 2008 r., podczas gdy wskazywała ona, iż wniosek taki złożyła, a organ nie dokonał ostatecznych ustaleń w tym zakresie;
- - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżąca nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przed datą 31 grudnia 2008 r., podczas gdy prawidłowo organy obu instancji powinny z urzędu dołożyć wszelkich starań w celu ustalenia daty i miejsca złożenia wniosku przez skarżącą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancj nie dokonały wszelkich czynności celem ustalenia, czy M. T. lub J. T. składały wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z powodu upływu czasu i podeszłego wieku skarżącej, nie jest ona w stanie dokładnie odtworyć kiedy oraz gdzie składany był stosowny wniosek. Zadaniem organów było dokonanie wnikliwej analizy złożonych przez skarżącą dokumentów oraz poszukiwanie składanego przez nią w przeszłości wniosku, zwłaszcza że działała ona przed organami samodzielnie, nie dysponując dostateczną wiedzą i rozeznaniem w swoich prawach, jak i obowiązkach organów administracji. W zaistaniałej sytuacji organ powienien wykazać większą inicjatywę w celu poprawnego załatwienia przedmiotowej sprawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztow pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymł swoje stanowisko i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 ppsa.
Skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty: jeden odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, drugi – dotyczący naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do pierwszego z nich wskazać trzeba, że nie jest on sformułowany prawidłowo, co uniemożliwia jego rozpoznanie. Naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce wskutek błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, Warszawa 2015, s. 225).
Z kolei przez pojęcie "niewłaściwe zastosowanie" prawa materialnego rozumie się "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. H. Knysiak-Molczyk, op.cit., s. 225–226). Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego (por. wyr. NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie nie może więc odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z 15.7.2011 r., I FSK 1128/10; podobnie wyrok NSA z 22.7.2011 r., I OSK 1322/10; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, komentarz do art. 174 ppsa [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, red. Roman Hauser, Marek Wierzbowski, Warszawa 2017, Legalis). W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z 14.10.2005 r., I FSK 107/05; podobnie wyrok NSA z 5.6.2006 r., I OSK 24/06). Niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na nieuznaniu bądź uznaniu istnienia bądź nie – określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i jako taka nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13.10.2004 r., FSK 548/04). Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie.
Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 19.2.2009 r., II OSK 270/08; podobnie wyrok NSA z 22.7.2011 r., I OSK 1322/10). O ile normy prawa procesowego wyznaczają reguły podejmowania decyzji stosowania prawa, o tyle normy materialne określają treść decyzji stosowania prawa. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniany próbą zwalczenia ustaleń faktycznych (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 193–194).
Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego poprzez, w istocie, przyjęcie niewłaściwej oceny stanu faktycznego jako nieprawidłowo sformułowany – w sposób sprzeczny z celem tej podstawy skargi kasacyjnej – nie może zostać uwzględniony.
Niemniej jednak, ze względu na prawidłowe sformułowanie drugiego zarzutu, polegającego na naruszeniu przepisów postępowania poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, dotyczącego w istocie tego samego, co podnoszono w zarzucie naruszenia prawa materialnego, zarzucana kwestia finalnie podlega rozpoznaniu.
Odnosząc się zatem do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego wskazać jednak należy, że jest on niezasadny. Realizacja prawa do rekompensaty odbywa się na podstawie ww. ustawy. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Złożenie wniosku we wskazanym terminie jest podstawowym warunkiem ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (obok przesłanek określonych m.in. w art. 6 ustawy). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że niezłożenie wniosku do dnia 31 stycznia 2008 r. powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty (tak m.in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., I OSK 2072/11). Termin ten ma charakter zawity i nie podlega przywróceniu.
Po upływie tego terminu roszczenie to wygasa, co oznacza, że nie przysługuje i nie może być ono dochodzone. Jak trafnie ustaliły organy prowadzące postępowanie w sprawie, skarżąca złożyła wniosek 2 kwietnia 2012 r., a więc po upływie wskazanego w ustawie terminu. Wobec tego, w stosunku do skarżącej nie może zostać potwierdzone prawo do rekompensaty.
Nie zasługuje na uwzględnienie argument, że wniosek złożony 2 kwietnia 2012 r. nie jest pierwszym wnioskiem w sprawie, bowiem poprzednicy prawni skarżącej złożyli taki wniosek w terminie wskazanym w ustawie. Co prawda zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski (w tym przypadku skarżącej) i do uzyskania jego potwierdzenia wystarczające jest złożenie wniosku przez spadkodawców, lecz wymagane jest spełnienie przesłanek potwierdzenia tego prawa, przewidzianych w ustawie, w tym złożenie tego wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. W trakcie postępowania przed organem nie ustalono zaś, aby rzekomy wniosek poprzedników skarżącej został w ogóle złożony i to w przewidzianym ustawą terminie. Nie ustalono również, że wniosek taki został pierwotnie złożony przez samą skarżącą w odpowiednim terminie.
Odnosząc się szerzej do tego argumentu skargi kasacyjnej przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie tylko nie przedłożyła potwierdzenia złożenia wcześniejszego wniosku, ale także nie wskazała gdzie i kiedy oraz przez kogo został złożony. To na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciążył obowiązek złożenia w terminie wniosku i udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tak m.in. w wyroku NSA z 10 kwietnia 2013 r., I OSK 2066/11). Skarżąca powinna była zatem podjąć wszelkie działania zmierzające do wykazania spełnienia przez siebie przesłanek do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tymczasem obowiązek ten skarżąca przerzuciła na organ, domagając się poszukiwania bliżej nieokreślonego wniosku. Pomimo tego, organ prowadzący postępowanie dołożył wszelkich starań i zwrócił się do innych organów, które mogły być w posiadaniu takiego dokumentu.
Rzekomy wniosek nie został jednak odnaleziony. Należy zatem przyjąć, co prawidłowo uczyniły organy, że pierwszym i jedynym wnioskiem złożonym w sprawie jest wniosek skarżącej z dnia 2 kwietnia 2012 r., który z uwagi na przekroczenie terminu wskazanego w ustawie nie może zostać uwzględniony.
Samo twierdzenie skarżącej o złożeniu wniosku w terminie, bez potwierdzenia tego faktu jakimikolwiek dowodami, nie jest wystarczające do zaakceptowania żądania przyznania prawa do rekompensaty. Strona w trakcie postępowania administracyjnego była informowana o konieczności wykazania dowodu złożenia wniosku w terminie. Jednak nie podjęła działań zmierzających do miarodajnego udowodnienia swoich twierdzeń w tym względzie.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu w całości z powodu trudnej sytuacji materialnej skarżącej, potwierdzonej postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2015 r., I SA/Wa 1179/15 o przyznaniu skarżącej prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.