Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2004 r., IV SA/Wa 480/04 uchylił obie decyzje Ministra Infrastruktury o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 września 2000 r. (...) w sprawie stwierdzenia w części I - wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 17 lutego 1965 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą "cegielnia "P." wł. Szczepana P. w C., u. P. 5" oraz w części II nieważności ww. orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe, składa się z postępowania wstępnego i zasadniczego. Pierwsza faza postępowania wstępnego polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie opiera się na przesłankach wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kpa.
Na tym etapie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują; negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek złożony w postępowaniu dotyczy decyzji ostatecznej, a ponadto bada, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Zatem odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 par. 3 Kpa może mieć miejsce w sytuacji, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub z przyczyn podmiotowych lub wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła po terminie, o którym mowa w art. 148 Kpa, Ustalenia, czy występują przesłanki wznowienia postępowania, mogą być poczynione wyłącznie w toku wznowionego - postanowieniem wydanym w trybie art. 149 par. 1 Kpa - postępowania, a więc w drugiej fazie postępowania, zw. "zasadniczym". Na tym etapie postępowania organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału dowodowego sprawy i dokonuje weryfikacji żądania wnoszącego podanie i po jego zakończeniu wydaje decyzję na podstawie art. 151 Kpa.
Jeżeli w trakcie wznowionego postępowania organ stwierdzi brak podstaw wznowienia, o których mowa w art. 145 par. 1 Kpa, odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji /par. 1 pkt 1/, albo uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 Kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy /par. 1 pkt 2/.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania z naruszeniem tych zasad, przyjmując błędnie już na etapie postępowania wstępnego, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania, wynikających z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że "brak przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa nie stanowi podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 par. 3 Kpa. Według art. 151 par. 1 Kpa brak przyczyn wznowienia powoduje wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. /por. wyrok NSA z dnia 11.03.1999 r. II SA 113/99 - Lex nr 46255/.
Nie można się zgodzić się ze stanowiskiem organu, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w stosunku do ostatecznej decyzji, co do której toczy się postępowanie o jej zmianę w trybie art. 155 Kpa, stanowiło, w niniejszej sprawie, również przeszkodę natury przedmiotowej do wznowienia postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżona decyzja z dnia 8 kwietnia 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 20 stycznia 2004 r. zostały podjęte po wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 19 września 2003 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 30 maja 2003 r. w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2000 r. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa zostało zakończone i w efekcie jego nie doszło do zmiany ostatecznej decyzji, to nic ma przeszkód do zweryfikowania tej samej decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, o ile w postępowaniu wstępnym organ nie stwierdził istnienia przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych do odmowy wznowienia postępowania, o czym była mowa powyżej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Łucja Z. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 148 Kpa poprzez nieuwzględnienie, że wnoszący o wznowienie postępowania Starosta C. uchybił miesięcznemu terminowi do wniesienia podania, co miało decydujące znaczenie dla oceny przesłanek z art. 149 par. 3 Kpa;
- 2. art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 par. 3 Kpa poprzez uznanie, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy Starosta C. uchybił miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i oddalenie skargi Starosty C. w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że stosownie do treści art. 148 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzje w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Starosta C. uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, albowiem w żaden sposób nie udowodnił, iż zachował termin określony w art. 148 Kpa. Obowiązkiem strony postępowania administracyjnego, która wnosi podanie o wznowienie postępowania jest udowodnienie, iż termin ustawowy nic upłynął. Nie ma żadnych podstaw do przerzucania ciężaru dowodu na organ administracji publicznej, zwłaszcza, w sytuacji, gdy strona domaga się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej.
Ponadto wskazać należy, iż stroną postępowania, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej Starosta C., co powoduje, że należy wobec niego stosować wyższe standardy niż do obywateli.
Teza skarżącej, iż obowiązkiem wnoszącego o wznowienie postępowania było udowodnienie, że zachował termin miesięczny potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 16 października 1998 roku, III SA 2802/97: "Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze.'' Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 maja 2000 r., SA/Wr 1038/97. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż: "Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia. w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.
Strona musi więc udowodnić, kiedy /w jakiej dacie/ dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia."
Analogiczne stanowisko prezentuje doktryna - B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" II wydanie Warszawa 1998. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie strony, iż skarżący Starosta C. nie udowodnił, iż podanie o wznowienie postępowania złożył w terminie określonym w art. 148 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom, jednakże nie są one trafne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, została uzasadniona przyczynami, które w świetle przepisów Kpa a limine nie mogą stanowić podstawy do wydania takiej decyzji, a więc jest niezgodna z prawem w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wziąwszy pod uwagę fakt, że co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy /art. 133 p.p.s.a./ nie budzi wątpliwości powyższa konstatacja WSA w Warszawie.
Z kolei, co również wynika z akt sprawy, organ administracyjny nie badał, czy Starosta C. złożył podanie o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 Kpa. Dokonanie tej oceny przez Sąd, byłoby przesądzeniem z góry zagadnienia prawnego, które powinno być przedmiotem ustaleń organu administracyjnego. W konsekwencji stanowiłoby niedopuszczalne na gruncie prawa polskiego odwrócenie ról tych podmiotów prawa publicznego. Natomiast jest rzeczą oczywistą, że kwestie te powinny zostać zbadane w powtórnym postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.