Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 559/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] styczna 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono zmiany, w trybie art. 154 K.p.a., ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], odmawiająca przyznania A.Z. renty, jako świadczenia specjalnego, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Odmowę przyznania świadczenia decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes uzasadnił tym, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile występują również inne szczególne okoliczności, a te z dokumentacji sprawy nie wynikają. A.Z. wystąpiła o świadczenie, gdyż musiała zrezygnować z pracy z uwagi na chorobę syna, która jest rzadka i wyjątkowa, wymagająca szczególnej opieki i nakładów finansowych na leczenie. Organ utrzymał w mocy tę decyzję, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. jednak w wyniku skargi i skargi kasacyjnej A.Z., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. I OSK 355/08, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu oddalający skargę i ww. decyzję Prezesa z dnia [...] sierpnia 2007 r. Naczelny Sąd stwierdził, iż sytuacja zdrowotna syna – rzadkie schorzenie, przy czym w tym wypadku też wyjątkowe, gdyż nie występujące w Polsce i Europie w takim nasileniu – jak i materialna rodziny wskazuje, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, a nadto, że objecie rodziny szerokim wachlarzem pomocy społecznej automatycznie nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia specjalnego.
Sąd podkreślił, że z art. 7 K.p.a. wynika zasada obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony, co ma zastosowanie nie tylko do wnikliwości postępowania wyjaśniającego, który w sprawie nie budzi wątpliwości, ale także do treści rozstrzygnięcia, tj. stosowania norm prawa materialnego. W wyniku tego wyroku Prezes Rady Ministrów podjął kroki dotyczące ustalenia sytuacji materialnej rodziny A.Z., która uległa zmianie o tyle, że mąż podjął pracę, w poprzednim okresie był bezrobotny z prawem do zasiłku, ustalając, że łączny dochód rodziny (wynagrodzenie męża, świadczenie pielęgnacyjne, zasiłki rodzinne, dodatek na rehabilitację) wynosi netto 4.392 zł, zaś kwota wydatków 3.653 zł, a także wyjaśnił, że na chorobę taką jaką ma syn A.Z. cierpi w Polsce 300-400 osób, na świecie jest to przypadek 1 na 50.000. Rozstrzygając o słusznym interesie strony w związku z interesem społecznym nie można uznać, iż przypadek jest godny przyznania dodatkowej formy ochrony, gdyż nie ma zasadności dodatkowego obciążania państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielania takiej formy pomocy, na tle aktualnej sytuacji finansowej państwa. Skarga na tę decyzję została odrzucona.
Wnioskiem z dnia 16 listopada 2009 r. A.Z. wystąpiła o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a., podnosząc, iż wyrok Naczelnego Sądu przesądził kwestię przyznania świadczenia, organowi pozostawiając jedynie sprawę jego wysokości. Wskazanymi na wstępie decyzjami, tj. z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] styczna 2010 r., Prezes Rady Ministrów odmówił zmiany swojej decyzji, kładąc nacisk na sytuację materialną rodziny wnioskodawczyni, którą ocenił jako znacznie przekraczającą kryterium dochodowe, podkreślając udzieloną już (koszty operacji syna) pomoc i udzielaną na bieżąco i stwierdzając, że uhonorowanie właśnie A.Z. przyznaniem świadczenia specjalnego byłoby niesprawiedliwe społecznie wobec innych faktycznych opiekunów niepełnosprawnych dzieci, niejednokrotnie znajdujących się w bardzo trudnych warunkach materialnych i zdrowotnych, a istnieje zawsze możliwość ubiegania się o pomoc społeczną.
Oddalając skargę A.Z., Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko organu co do sytuacji materialnej jej rodziny, a także wskazał na przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a., tj. wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony i zgodził się z oceną organu w tej kwestii. Sąd uznał też, że nie został naruszony art. 153 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Reprezentowana przez adwokata, A.Z. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, bądź po uchyleniu rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS przez jego niezastosowanie, pomimo że w stosunku do skarżącej spełnione zostały przesłanki przyznania jej renty specjalnej w postaci szczególnie uzasadnionego wypadku przemawiającego za uwzględnieniem wniosku ubiegającej się o świadczenie strony,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na postępowanie, tj. art. 154 § 2 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na postępowanie, tj. art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja organu administracyjnego w sposób oczywisty narusza art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach FUS, art. 154 § 2 i art. 7 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi podkreślono znaczenie w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r., który praktycznie przesądził o konieczności przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, a także to, że w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach znaczenie ma sytuacja konkretnej osoby, zatem okoliczności przewidziane tym przepisem powinny być ocenione indywidualnie, do konkretnego człowieka i jego sytuacji, a przesłanką odmowy nie może być interes społeczny postrzegany wyłącznie jako interes fiskalny Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić i uznać, że w sprawie może być zastosowany art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzje Prezesa Rady Ministrów zostały wydane w trybie art. 154 K.p.a., jednak poprzez naruszenie tego przepisu w istocie doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa o emeryturach".
Art. 154 § 1 dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana zatem lub uchylenie decyzji może mieć miejsce, gdy zgodne to będzie z interesem społecznym, słusznym interesem strony, bądź oba tymi interesami razem. Wystąpienie więc tylko któregoś z interesów nie wyklucza zmiany lub uchylenia decyzji, z przepisu tego nie wynika bowiem, że oba mają zaistnieć jednocześnie. Taka sytuacja może mieć miejsce, jednak nie jest konieczna dla pozytywnego załatwienia sprawy. Za zmianą lub uchyleniem może przemawiać już tylko wystąpienie interesu społecznego, bądź tylko słusznego interesu strony, jeśli nawet interes społeczny nie miałby mieć miejsca.
W niniejszej sprawie za racją skarżącej przemawiają oba interesy, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a.
Interes społeczny, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a. należy odnieść w sprawie do znaczenia wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r. I OSK 355/08. Kwestię tego wyroku A.Z. konsekwentnie i słusznie podniosła w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r., we wniosku o zmianę tej decyzji w trybie ww. przepisu, w skardze zwykłej i niniejszej skardze kasacyjnej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zajął wyraźnie stanowisko w sprawie wniosku A.Z., złożonego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach.
Sąd stwierdził, że przypadek A.Z. jest szczególnym w rozumieniu tego przepisu, że w jego świetle kwestia dotycząca sytuacji materialnej i objęcia pomocą społeczną mają znaczenie wtórne, a możliwość realizacji przyznania świadczenia, o którym w nim mowa, podkreśla także art. 7 K.p.a., nakładający obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, tj. wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, gdy nie stoi na przeszkodzie interes społeczny i leży to w możliwości organu załatwiającego sprawę. Rozpoznając ponownie sprawę, gdyż decyzja o odmowie przyznania świadczenia została uchylona z powodu naruszenia prawa materialnego, co przecież równie wyraźnie zostało wyartykułowane w tym wyroku, Prezes Rady Ministrów był obowiązany zastosować się do wskazówek i ocen w nim zawartych. Nakazuje to art. 153 P.p.s.a. Zastosowanie się do oceny prawnej wyroku to zobowiązanie do jego wykonania, właśnie zgodnie z zaleceniami i wskazówkami.
Wydając decyzję z dnia [...] marca 2009 r., Prezes Rady Ministrów pominął ocenę Naczelnego Sądu, bowiem skupił się w istocie wyłącznie na sytuacji materialnej rodziny A.Z., choć z ww. wyroku wyraźnie wynikało, że jest to w sprawie z jej wniosku kwestia wtórna, a mająca znaczenie tylko przy określaniu wysokości świadczenia. W sprawie zatem wniosku o zmianę ww. decyzji to interes społeczny, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a. przemawiał właśnie za jej zmianą lub uchyleniem. W interesie tym nie leży bowiem pozostawienie w mocy decyzji, wydanej z naruszeniem zasady związania oceną prawną Sądu.
Interes społeczny, jako przesłankę z art. 154 § 1 K.p.a., Prezes Rady Ministrów widzi znowu tak jak w postępowaniu zwykłym, w sytuacji materialnej rodziny A.Z., na tle sytuacji finansowej Państwa, co jest porównaniem dość szokującym. Niezgodność zaś z tym interesem w domaganiu się przez rodziny sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi żądania objęcia dodatkową ochroną ze strony Państwa na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach w sytuacji, gdy korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej. Takie rozumienie interesu społecznego jest równie szokujące, jak porównywanie sytuacji rodziny i Państwa.
Oczywistym jest, że zadaniem Prezesa Rady Ministrów jest opracowanie systemowego rozwiązania kwestii wszechstronnej pomocy rodzinom opiekującym się niepełnosprawnymi jej członkami i to w wymiarze zapewniającym godziwe warunki życia. Skoro takiego systemu brak, o czym świadczą wnioski o przyznanie świadczeń różnego rodzaju i z różnych tytułów pochodzących, to właśnie w interesie społecznym należy skorzystać z uprawnienia przyznanego Prezesowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach. Zwłaszcza w sytuacji takiej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. przesądzenia przez Naczelny Sąd o takim uprawnieniu, która to ocena, choć wyrażona w sprawie toczącej się o przyznanie świadczenia, przenosi się na postępowanie nadzwyczajnie, o wzruszenie decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.
Mając na uwadze już tylko dwie omówione wyżej kwestie należało stwierdzić, że interes społeczny, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a., nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o zmianę decyzji, wydanej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach.
Drugą przesłanką, którą przewiduje art. 154 § 1 K.p.a., jest słuszny interes strony. Kwestia ta w sprawie została również przesądzona wyżej omówionym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd bowiem uznał przypadek A.Z. za szczególny w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach i podkreślił, że przy rozpoznawaniu spraw istnieje obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, wynikający z art. 7 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 § 1 K.p.a. ta ocena jest wiążąca. Nie ma zatem wątpliwości, że przesłanka słusznego interesu strony w sprawie wystąpiła.
Prezes Rady Ministrów kwestię słusznego interesu strony w sprawie widzi inaczej. O ile w postępowaniu zwykłym, przeprowadzonym po cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, przewidzianego art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach, rozumianego jako słuszny interes strony, o czym stanowi art. 7 K.p.a., Prezes Rady Ministrów nie mógł kwestionować, o tyle zrobił to w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a. Stwierdził bowiem, że nie można uznać za słuszny w świetle tego przepisu interesu strony, polegającego na dążeniu do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Stan faktyczny sprawy nie zmienił się, został oceniony przez Naczelny Sąd, w wielokrotnie cytowanym wyroku, jako niebudzący wątpliwości, co do tego, że przesądza on o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach.
W takiej sytuacji słuszne jest właśnie dążenie skarżącej do tego, aby Prezes Rady Ministrów stan faktyczny ocenił stosownie do wyroku Naczelnego Sądu, gdyż był nim związany w każdym postępowaniu w sprawie, zwykłym i nadzwyczajnym. W sprawie nie ma zatem wątpliwości, że wystąpiła w niej przesłanka słusznego interesu strony.
W całej sprawie, tj. postępowania w trybie art. 127 § 3 K.p.a. po wyroku Naczelnego Sądu z dnia 30 września 2008 r. oraz niniejszej w trybie art. 154 K.p.a. odnosi się wrażenie, że Prezes Rady Ministrów przyjął założenie, że A.Z. renty, jako świadczenia specjalnego, nie przyzna i temu założeniu podporządkował postępowanie i argumentację. Doprowadziło to do tego, że w postępowaniu zwykłym nie zastosował się do oceny Naczelnego Sądu, zaś w nadzwyczajnym, niniejszym, nie oceniał interesu społecznego i słusznego interesu strony obiektywnie, mając na uwadze rzeczywisty stan sprawy. Doprowadziło do w efekcie do naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach, co się zarzuca w skardze kasacyjnej, gdyż nie zastosowano go w postępowaniu prowadzonym z wniosku o zmianę decyzji, wydanej na jego podstawie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.