Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1341/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2015 r. oddalił skargę A. P., J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] listopada 1999 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] stycznia 1964 r., z tym zastrzeżeniem, że co do lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 504 m2 znajdującej się pod budynkiem doszło do nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdziło wydanie zakwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne z uwagi na sprzedaż ww. lokali i odpowiednich udziałów w użytkowaniu wieczystym części działki, związanych z prawem własności poszczególnych lokali, a dokonane czynności cywilnoprawne nie mogą być zniesione przez organ administracji.

A.P., A. P. i J. P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z [...] listopada 1999 r. w części, w której Kolegium orzekło, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1964 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do sprzedanych w/w lokali oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 Kpa poprzez ich oczywiście niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 1 i 9 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 tej ustawy, względnie art. 15a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) poprzez ocenę skutków prawnych wywołanych orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1964 r. na podstawie skutków, jakie wywołały poszczególne decyzje poprzedzające wyodrębnienie i sprzedaż lokali z budynku położonego przy ul. R. wraz z udziałem w ustanowionym prawie użytkowania wieczystego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzania nieważności decyzji z [...] listopada 1999 r. w części, w której Kolegium orzekło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] stycznia 1964 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do w/w sprzedanych lokali oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali.

A. P., A. P. i J. P. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2012 r. podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2013 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2012 r. Powołując orzecznictwo sądowe organ przedstawił prezentowane stanowiska w kwestii nieodwracalności skutków prawnych i podkreślił, że ocena istnienia lub nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości wywodzi się z wykładni przepisów i zasad prawa. Dla przyjęcia jednej lub drugiej koncepcji niezbędne było dokonanie zabiegów interpretacyjnych. Analizując przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, SKO stwierdziło, że kwestionowana w części decyzja została wydana przez właściwy organ. W sprawie brak jest też podstaw do uznania, że zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Nie można również ocenianemu rozstrzygnięciu stawiać zarzutu wydania bez podstawy prawnej. Nie doszło do naruszenia zasady res iudicata - była to pierwsza decyzja w tej sprawie. Decyzja została skierowana do stron postępowania. Nie była niewykonalna. Nie była obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ uznał za bezpodstawny zarzut, że decyzja z [...] listopada 1999 r. uniemożliwiła kwestionowanie decyzji o sprzedaży lokalu (domaganie się stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) celem dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji o przejęciu nieruchomości, co do której w części orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa, pozwala na skuteczne kwestionowanie decyzji o sprzedaży lokalu, o czym świadczy m. in. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/10. Tym samym organ uznał, brak jest podstaw do uznania, że decyzja z [...] listopada 1999 r., ze względu na skutki społeczno-gospodarcze była obarczona kwalifikowaną wadą prawną.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. P., A. P. oraz J. P., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niezbadanie przez organ administracji publicznej, czy lokale mieszkalne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w budynku przy ul. R., zostały zbyte na podstawie decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie umów ich sprzedaży, czy też wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, w której za rażące naruszenie prawa należy uznać oczywiste niedostosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezbadanie i niezweryfikowanie w treści zaskarżonej decyzji (a także poprzedzającej jej decyzji z [...] lutego 2012 r.) okoliczności mających na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że sprzedaż w/w lokali mieszkalnych, położonych w budynku przy ul. R., poprzedzona decyzjami administracyjnymi, była irrelewantna dla niniejszej sprawy, podczas gdy okoliczności z niej wynikające, w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że sprzedaż w/w lokali mieszkalnych poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnych wywołała skutki prawne o charakterze administracyjnoprawnym, pozwalające stwierdzić nieważność decyzji z [...] listopada 1999 r., w części wnioskowanej przez skarżących, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy kwestionowana w tym trybie decyzja obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Przypomniał zatem, że zasadniczo w tym trybie weryfikacji decyzji nie ocenia się prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz ustala, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Sąd podkreślił, że warunkiem stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest wskazanie, iż organ naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty.

Sąd podkreślił zatem, że z akt administracyjnych wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w postępowaniu nadzorczym, zainicjowanym wnioskiem A. P., A. P. i J. P. z [...] kwietnia 1998 r., przeprowadziło postępowanie celem wyjaśnienia obrotu cywilnoprawnego jaki miał miejsce w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej przy ul. R. W aktach sprawy znajdują się akta własnościowe nieruchomości warszawskiej przy ul. R., ozn. Nr [...], w tym dowody potwierdzające procedurę obrotu poszczególnymi lokalami, tj. ich sprzedaż i ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Urzędu Dzielnicy P. Gminy W. z [...] sierpnia 1998 r., do którego przedłożono wykaz sprzedanych lokali w budynku przy ul. R. oraz kopie aktów notarialnych potwierdzających zbywanie lokali mieszkalnych wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Z powyższego materiału dowodowego wynika, że obrót cywilnoprawny dokumentują: 1) lokal nr [...] – umowa z [...] marca 1975 r. poprzedzona decyzjami z [...] grudnia 1974 r. i z [...] lutego 1974 r.;

1. 2) lokal nr [...] - umowa z [...] lipca 1976 r. poprzedzona decyzją z [...] czerwca 1976 r.;
2. 3) lokal nr [...] – umowa z [...] lutego 1981 r. poprzedzona decyzją z [...] stycznia 1981 r.;
3. 4) lokal nr [...] – umowa z [...] września 1979 r. poprzedzona decyzją z [...] lipca 1979 r.;
4. 5) lokal nr [...] - umowa z [...] lipca 1975 r. poprzedzona decyzją z [...] maja 1975 r.;
5. 6) lokal nr [...] – umowa z [...] czerwca 1981 r. poprzedzona decyzją z [...] maja 1981 r.;
6. 7) lokal nr [...] – umowa z [...] lutego 1976 r. poprzedzona decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. oraz umowy z [...] stycznia 1993 r. i [...] marca 1993 r.;
7. 8) lokal nr [...] – decyzja z [...] grudnia 1978 r. i umowa z [...] listopada 1989 r. poprzedzona decyzją z [...] października 1989 r.;
8. 9) lokal nr [...] – umowa z [...] kwietnia 1989 r. poprzedzona decyzją z [...] lutego 1989 r. i umowa z [...] stycznia 1991 r.;
9. 10) lokal nr [...] - umowa z [...] kwietnia 1989 r. poprzedzona decyzją z [...] kwietnia 1989 r.;
10. 11) lokal nr [...] – umowa z [...] września 1997 r.;
11. 12) lokal nr [...] – umowa z [...] października 1980 r. poprzedzona decyzją z [...] kwietnia 1980 r.;
12. 13) lokal nr [...] - umowa z [...] października 1976 r. poprzedzona decyzją z [...] sierpnia 1976 r.;
13. 14) lokal nr [...] – umowa z [...] maja 1983 r. poprzedzona decyzją z [...] grudnia 1982 r.;
14. 15) lokal nr [...] – umowa z [...] września 1979 r. poprzedzona decyzją z [...] kwietnia 1979 r.;
15. 16) lokal nr [...] - umowa z [...] kwietnia 1975 r. poprzedzona decyzją z [...] grudnia 1974 r. i decyzją z [...] lutego 1974 r.;
16. 17) lokal nr [...] - umowa z [...] stycznia 1992 r. poprzedzona decyzją z [...] lutego 1990 r.;
17. 18) lokal nr [...] – umowa z [...] listopada 1997 r.;
18. 19) lokal nr [...] – umowa z [...] listopada 1986 r. poprzedzona decyzją z [...] listopada 1986 r.

W aktach sprawy znajduje się też ostateczna decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z [...] września 1991 r. dotycząca działki nr [...] (obecna działka nr [...]) pod budynkiem mieszkalnym. Organ nadzoru uzyskał też wypis z rejestru gruntów z [...] listopada 1999 r. zawierający wykaz właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy w granicach dawnej nieruchomości oznaczonej Nr [...]. Z uzasadnienia decyzji SKO w Warszawie z 1999 r. (str.

3) wynika, że organ nadzoru gromadził materiał dowodowy, ponieważ wskazał, iż okres rozpatrzenia wniosku spowodowany był brakami dokumentów dotyczących wykazu sprzedanych lokali, na które SKO w Warszawie czekało od [...] grudnia 1998 r. do [...] września 1999 r., o czym wnioskodawcy byli informowani pismami z [...] stycznia 1999 r. i [...] lipca 1999 r. Z powyższego wynika, że Kolegium zgromadziło materiał dowodowy potwierdzający obrót nieruchomością przy ul. R. Sąd przyznał rację skarżącym, że uzasadnienie decyzji z 1999 r. jest lakoniczne, ponieważ - jeżeli chodzi o obrót 19 lokalami wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu - powołuje się ogólnie na zawarte umowy cywilnoprawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności w całości orzeczenia z 1964 r. Skarżący pomijają jednak to, że stanowisko SKO w Warszawie zawarte w uzasadnieniu decyzji z 1999 r. ma pokrycie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru wydając decyzję z 1999 r. odwołał się do nurtu orzecznictwa sądowego wskazującego, że nieodwracalne skutki prawne występują wówczas, gdy nastąpił cywilnoprawny obrót nieruchomością i w związku z tym skutki decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w ramach kompetencji przysługujących organowi administracyjnemu na drodze postępowania administracyjnego. Takie stanowisko organ przedstawił na str. 4 decyzji z 1999 r. Rację mają skarżący, że w uzasadnieniu decyzji z 1999 r. organ nadzoru nie odwołał się do konkretnych orzeczeń sądowych. Nie można jednak pominąć tego, że w dacie wydawania decyzji z 1999 r. takie poglądy były prezentowane w judykaturze (por. uchwała SN z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92; wyrok NSA z 10 września 1993 r., sygn. akt IV SA 1839/92; wyrok NSA z 12 kwietnia 1994 r., sygn. akt IV SA 674/93; wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95; wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97). W konsekwencji uzasadnienie decyzji z 1999 r., w zakresie oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez orzeczenie z 1964 r., skupia się tylko na zawartych umowach cywilnoprawnych i nie wspomina o decyzjach z lat 1974-1990 poprzedzających obrót lokalami wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu, które nie wywoływały skutków w sferze prawa rzeczowego, a jedynie przygotowywały przyszły obrót cywilnoprawny (por. wyrok SN z 10 października 1977 r., sygn. akt III CRN 98/77). Takie, a nie inne uzasadnienie decyzji, wynika z przyjętej przez SKO w Warszawie wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a., akcentującej obrót wywołany umowami cywilnoprawnymi jako zdarzenie uniemożliwiające całkowite stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1964 r. Obrotu cywilnoprawnego wymienionymi wyżej 19 lokalami w budynku przy ul. R. nie kwestionują też skarżący (oświadczenie pełnomocnika skarżących zawarte w protokole rozprawy). Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można postawić zarzutu wydania decyzji z 1999 r. z rażącym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Następnie Sąd wskazał, że stanowisko SKO w Warszawie odnośnie do wykładni nieodwracalnych skutków prawnych zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z 1999 r. jest odmienne od wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a. zaprezentowanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Jednakże dokonania takiej, a nie innej wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie można zakwalifikować jako działania organu nadzoru z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co słusznie zwróciło uwagę SKO w Warszawie w zaskarżonej decyzji z 2013 r. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie wskazuje sztywnych reguł jego zastosowania. Poglądy co praktycznego stosowania instytucji nieodwracalnych skutków prawnych prezentowane przez judykaturę przechodziły pewną ewolucję. Błąd organu nadzoru orzekającego w 1999 r. sprowadza się do błędnej wykładni tego przepisu nieuwzględniającej stanowiska prezentowanego w uchwale o sygn. akt OPS 7/96.

Zdaniem Sądu, dokonanie przez SKO w Warszawie innej interpretacji zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, niż zaprezentowana w powołanej uchwale można było zakwestionować w ramach zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 1999 r. (w postępowaniu odwoławczym), czego skarżący nie uczynili. Błędy w wykładni przepisu prawa materialnego - art. 156 § 2 k.p.a. - nie mogły być zatem zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rażące naruszenie prawa to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, niepodlegającego różnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1472/09).

Wobec powyższego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, akceptując w zaskarżonej decyzji z 2013 r. swoją decyzję z [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej pkt 2 (taki zakres zaskarżenia wynikał z wniosku z dnia [...] października 2011 r.), nie naruszyło prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Rację mają skarżący, że w niniejszej sprawie SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 2013 r. przedstawiło stanowisko odnośnie oceny legalności decyzji z 1999 r. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia z pkt 2, skupiające się przede wszystkim na kwestii braku rażącego naruszenia prawa, wynikającego z odmiennej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Nie można jednak- zdaniem Sądu - pominąć tego, że w uzasadnieniu (str.

4) Kolegium trafnie wskazało, iż materiał dowodowy sprawy był wystarczający do rozstrzygnięcia, a organ nadzoru orzekający w 1999 r. miał dostateczną wiedzę o zbyciu lokali mieszkalnych. W zaskarżonej decyzji z 2013 r. Kolegium prawidłowo stwierdziło, że ocena przez organ nadzoru stanu faktycznego sprawy była skorelowana z określonym sposobem interpretacji normy z art. 156 § 2 k.p.a. i że w związku z tym nie można stwierdzić rażących uchybień przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P., A. P. i J. P., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1) art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2013 r. pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.
3. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowo dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA, w tym do zarzutu, iż kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych decyzji orzekających o sprzedaży poszczególnych lokali;
4. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
5. 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie podczas, gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja SKO z [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] listopada 1999 r. w części, w której Kolegium orzekło, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zostało wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do ww. sprzedanych lokali, jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności.
6. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. 1) art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odnośnie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. R. zaszły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy z analizowanego stanu faktycznego, a także ustalonej linii orzecznictwa NSA wynika, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych tzw. decyzji lokalowych, na podstawie których Skarb Państwa zawarł cywilnoprawne umowy sprzedaży tych lokali osobom trzecim (zob. wyrok NSA z 26.01.2011 r., sygn. akt I OSK 696/10 i cyt. tam orzecznictwo), a to z kolei powoduje, że Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę, a co więcej powinien był uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2013 r. w całości;
8. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, podczas gdy z analizowanego przepisu wynika, że jeśli przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, a miało to miejsce przy wydaniu wskazanej decyzji, organ stwierdza nieważność takiej decyzji w całości, a praktyka ta potwierdzona została licznymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego;
9. 3) art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia stronie jej uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji wprost stanowi, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";
10. 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i akceptację decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji nadzorczej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że objęta kontrolą Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została w trybie postępowania nieważnościowego, obejmującego swoim zakresem wydaną również w trybie nieważnościowym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 1999 r. w tej części, w której stwierdzono, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali.

W powyższych okolicznościach na szczególną uwagę zasługują cechy postępowania nieważnościowego nakierowanego na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że istota tego postępowania polega na tym, że dopiero w przypadku, gdy okaże się, iż ewidentnie, w sposób oczywisty i niedwuznaczny, decyzja administracyjna narusza prawo, to w sytuacji, gdy skutek takiego naruszenia jest poważny ze względu na jego społeczne i gospodarcze skutki, można w takim przypadku mówić o naruszeniu prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie tej przesłanki w dalszej kolejności uzasadnia wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, należało odmówić słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dostarczały bowiem podstaw do stwierdzenia przez Sąd, że podlegająca kontroli decyzja wydana w trybie art. 156 k.p.a. naruszała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostawiając w obrocie prawnym decyzję, w której dokonano nieprawidłowej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. Należy podzielić stwierdzenie Sądu I instancji, że zastosowanie przez organ art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., będących podstawą decyzji, której stwierdzenie nieważności było przedmiotem rozważań organu, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą lokali mieszkalnych w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, była w owym czasie przedmiotem pogłębionych rozważań w orzecznictwie i doktrynie.

Powołane zarówno przez Sąd, jak i autora skargi kasacyjnej przykłady orzeczeń sądów administracyjnych ukazują skalę problemów, jakie z tą kwestią są związane. Podejmowana w tym zakresie problematyka jest szeroka i wykracza znacznie poza występujący w rozpoznawanej sprawie przypadek. Na szczególną jednak uwagę, mając na względzie okoliczności tej sprawy, zasługuje uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, w której przyjęto, że okoliczność, iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Uchwała ta jednak, w obowiązującym wówczas stanie prawnym (por. art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), nie miała mocy wiążącej wykraczającej poza sprawę, w której ją podjęto. Może być zatem powoływana jedynie jako przykład istniejących wątpliwości interpretacyjnych.

W świetle powyższego nie sposób przyjąć, by mogło dojść do rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., gdyż różne rozumienie przepisu nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Przedstawione akta sprawy prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji obrazują właściwy sposób procedowania organu w tym trybie pozwalając na wyjaśnienie sprawy w sposób właściwy dla trybu nieważnościowego. W tym zakresie wskazać należy, że nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.

Nie sposób również uznać, by Sąd I instancji naruszył art. 77 Konstytucji RP. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stwierdzającej, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] stycznia 1964 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do sprzedanych lokali oraz odpowiednich udziałów w gruncie, nie odmawia skarżącym domagania się uzyskania wynagrodzenia za szkodę, jaka została wyrządzona w wyniku pozbawienia ich możliwości odzyskania pełnego prawa własności do całości nieruchomości warszawskiej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Brak możliwości przyjęcia odmiennej od przedstawionej oceny istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, skutkować musiało oddaleniem skargi. Odmawiając zaś słuszności pozostałym zarzutom naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji odpowiadała warunkom wskazanym w art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zakresem orzekania objął zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją, właściwie zidentyfikował przedstawiony problem, nie wykraczając przy tym poza przyjęty zakres. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oczekiwanie strony skarżącej na szczegółowe odniesienie się przez Sąd do wszystkich podnoszonych w skardze kwestii nie znajduje usprawiedliwienia. Przedmiotem rozważań Sądu zasadnie stały się tylko te argumenty, które odnosiły się do tej sprawy, pozostawiając na marginesie kwestie z nią bezpośrednio nie związane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.