Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1342/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 588/16 oddalił skargę [...] (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na dziecko [...] na okres od 1 września 2005 r. do 31 maja 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. organ zmienił tę decyzję, poprzez zmianę wysokości kwoty zasiłku. Z uwagi, że powyższe decyzje wydane zostały przez organ niewłaściwy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło ich nieważność decyzjami z dnia [...] września 2011 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uznał zasiłki pielęgnacyjne wypłacone skarżącej w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2008 r. w łącznej wysokości 5.859 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oraz zobowiązał ją do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ omówił instytucje stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Wyjaśnił, że zasiłek pielęgnacyjny nie został wymieniony w załączniku II Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149 z 5.7.1971, str. 2); dalej jako rozporządzenie nr 1408/71) jako świadczenie rodzinne wyłączone z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zatem podlega zasadom koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na tych samych zasadach jak inne świadczenia rodzinne.

Nieprzyznanie świadczeń w Polsce, a w dalszej kolejności ewentualna możliwość ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, może mieć miejsce, gdy w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia za granicą, w kraju zatrudnienia jednego z rodziców dziecka. Wówczas bowiem znajdują zastosowanie reguły "antykumulacyjne", w szczególności art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 074, 30.1.1997, p.1; dalej jako rozporządzenie nr 574/72).

Mając na uwadze informacje z irlandzkiej instytucji właściwej w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, iż mąż strony miał przyznane świadczenia rodzinne na dziecko oraz że po porównaniu wysokości świadczenia polskiego i zagranicznego w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2008 r. organ uznał, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał stronie, bowiem kwota zagranicznych świadczeń rodzinnych była wyższa od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto stwierdził, że zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 574/72 odnoszących się do kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych, skarżąca nie wykonywała działalności zawodowej w Polsce bowiem umowa o dzieło nie stanowi tytułu do ubezpieczeń a zatem nie można uznać strony za osobę wykonującą działalność zawodową w rozumieniu przepisów wspólnotowych.

Z kolei uznanie świadczeń pobranych za nienależne i żądanie ich zwrotu w jednej decyzji a nie najpierw wydanie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane a następnie, po jej uprawomocnieniu się, podjęcie dopiero decyzji zobowiązującej do ich zwrotu stanowi jedynie interpretację treści art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm.; dalej jako ustawa), tym samym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, pobrane przez skarżącą świadczenia nie wypełniają dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, który dotyczy przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa będącego członkiem Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, po wydaniu przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, bowiem mąż skarżącej wykonywał działalność zawodową w Irlandii jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia powyższej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazała, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy taki sam zasiłek przyznany jest zgodnie z ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego. Tym samym organ powinien był ustalić charakter i rodzaj uzyskiwanych w Irlandii świadczeń rodzinnych przez męża, czego nie uczynił. Stwierdziła przy tym, że mąż nie miał przyznanego tożsamego świadczenia w innym państwie członkowskim a zatem nie nastąpiła kumulacja świadczeń.

W ocenie skarżącej, naruszenie obowiązku wydania dwóch odrębnych decyzji (stwierdzającej, że świadczenia pobrane przez stronę są nienależne oraz osobnej decyzji nakazującej ich zwrot) stanowi rażące naruszenie art. 30 ust. 3 ustawy, który wskazała jako podstawę swojego wniosku.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2016 r. podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną podkreślając, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, bowiem ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważył przy tym, że naruszenie prawa, które polega na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów, nie może zostać uznane za rażące i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżąca podała rażące naruszenie art. 30 ustawy, poprzez podjęcie tylko jednej decyzji zamiast wydania najpierw decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane a następnie, po jej uprawomocnieniu się, orzeczenie dopiero w kolejnej decyzji zobowiązania do ich zwrotu. W ocenie Sądu wskazany powód do stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się do interpretacji, wykładni art. 30 ustawy, zatem nie może zostać uznany za przypadek rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd uznał, że podniesione przez skarżącą zarzuty stanowią polemikę z treścią ostatecznej decyzji, nie potwierdzają wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zauważył, że przeprowadzone w ramach niniejszej sprawy postępowania administracyjne winny były uwzględnić procedurę przewidzianą w art. 23a ustawy i choć organy orzekające nie procesowały na ich podstawie, to w konsekwencji, tak co do organu odwoławczego, jak i zakresu oraz przedmiotu rozstrzygnięcia uznał, że okoliczności te nie są tak istotne, aby uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji wcześniejszych z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu istotne jest, że musiałyby w sprawie zapaść rozstrzygnięcia prowadzące do takiego samego skutku prawnego. Stąd też naruszenie przepisów postępowania nie może być oceniane jako naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wynik postępowania byłby taki sam. Podkreślił przy tym, że nie jest wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną powołano niewłaściwie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.

Działając na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. 1. art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72;
2. 2. art. 73 rozporządzenia nr 1408/71;
3. 3. art. 84a ust. 3 rozporządzenia nr 1408/71;

poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie miały zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z czym należało je zastosować, a następnie stwierdzić że wykładnia i zastosowanie tych przepisów przez SKO w [...], jak również przez p.o. Kierownika Działu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego ROPS Województwa [...] działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...] były błędne i doprowadziły w rezultacie do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa unijnego, co uzasadnia uchylenie decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji ROPS;

1. 4. art. 23a ustawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten winien znajdować w niniejszej sprawie zastosowanie, jako przepis obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak ich naruszenia musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, tj.:

1. 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd szczegółowego rozpoznania zarzutów podniesionych przez skarżącą, przejawiające się w pominięciu przez Sąd kwestii naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów unijnych;
2. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pomimo istnienia przesłanek do jej wyeliminowania poprzez stwierdzenie jej nieważności, a to w związku z rażącym naruszeniem przez organ wydający decyzję przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego;
3. 3. art. 30 ust. 1 ustawy poprzez uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w tej samej decyzji, choć kwestie te nie mogą być orzeczone jednocześnie, skoro do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie, zatem dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot;
4. 4. art. 30 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie szczegółowego zbadania czy w momencie wypłaty świadczenia rodzinnego istniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części oraz czy skarżąca była pouczona o braku podstaw do ich pobierania;
5. 5. art. 8 k.p.a. przejawiające się w braku poszanowania wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez akceptację sytuacji, w której w identycznym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do tej samej osoby wydane zostały dwie decyzje administracyjne, przy czym jedna z nich została uznana za nieważną, natomiast druga za ważną;
6. 6. art. 125 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak zawieszenia postępowania, które powinno było zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi a w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., względnie zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed zasadniczymi uwagami istotne jest podkreślenie za Sądem pierwszej instancji, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, LEX 1551287). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie upatruje nieważność decyzji w wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Na wstępie wypada wskazać, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, LEX nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, LEX nr 1452692), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

W okolicznościach niniejszej sprawy żadna z opisanych powyżej sytuacji nie miała miejsca, bowiem nawet zaniechanie ze strony Sądu I instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze nie może być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust 1 ustawy, art. 30 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Mając na uwadze sposób sformułowania przez pełnomocnika zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić także należy, że aby poprawnie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z kolei podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego (błędnie wskazany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania) również nie został powiązany z przepisami p.p.s.a., a co istotne, Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego.

Jednakże takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

Odnosząc się zatem do podnoszonej kwestii uznania świadczenia za nienależnie pobrane i nakazanie jego zwrotu w tej samej decyzji, wskazać należy, że rozumienie jak i brzmienie przepisu art. 30 u.ś.r. na przestrzeni ostatnich lat uległo zmianie. Faktycznie, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany był pogląd zgodnie z którym, organ administracji publicznej powinien w jednej decyzji orzekać o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a w następnej decyzji o nakazaniu zwrotu tego świadczenia (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10, z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I 669/14, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2177/13). Jednakże dnia 18 września 2015 r. unormowania te uległy zmianie. Do wskazanej daty rzeczywiście przyjmowano, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W konsekwencji uznawano, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Jednakże pogląd ten stracił na aktualności wraz z treścią art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302, ze zm.), który zmienił przepis art. 30 ust. 5 u.ś.r. odnoszący się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Po zmianie przepis ten stanowi o decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zmiana ta weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. Poczynając od tej daty dopuszczalne jest w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jej zwrotu. Możliwe jest zatem jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli w jednej decyzji administracyjnej orzekanie o uznaniu świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

Poza sporem pozostaje, że w niniejszym postępowaniu decyzja Marszałka Województwa [...], którą to uznano zasiłki pielęgnacyjne wypłacone skarżącej za nienależnie pobrane i zobowiązano jednocześnie do ich zwrotu wydana została w dniu 21 czerwca 2012 r., zatem rację ma skarżąca wykazując tę nieprawidłowość. Jednakże w niniejszym postępowaniu, jako postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, powyższa decyzja oceniana jest wyłącznie pod kątem obarczenia którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zaś w swojej argumentacji w zasadzie zwalcza merytorycznie samą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., działając w oderwaniu od zaskarżonej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. wydanej właśnie w postępowaniu nieważnościowym.

Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W szczególności, na ocenę rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] czerwca 2012 r. i legalności decyzji zaskarżonej w tym postępowaniu nie może mieć wpływu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r., na którą powoływała się strona.

Podkreślić należy, że decyzja ta nie był poddana kontroli sądowej i mimo, że ma przymiot ostateczności, to w żaden sposób nie wiąże Sądu w niniejszym postępowaniu. Z powyższych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Tym samym, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pomimo istnienia przesłanek do jej wyeliminowania poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 125 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze wskazać należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 1356245 i z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wedle którego Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W przywołanym art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. chodzi o tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania, innymi słowy sąd może, ale nie musi zawieszać prowadzonego przez siebie postępowania. Ta fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje tym, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego.

Sąd zatem kierując się celowością postępowania, nadto nakazem dążenia do szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 p.p.s.a.), ma uznaniową możliwość rozstrzygnięcia, czy zasadne jest zawieszenie toczącego się przed nim postępowania. Zaistnienie tej przesłanki zawieszenia postępowania oznacza, że między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, o którym stanowi przepis, istnieć musi związek tego rodzaju, że wynik, toczącego się już postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Innymi słowy rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie, wtedy tylko upoważniać będzie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II OSK 560/13, LEX nr 1664429).

Na marginesie wskazać należy, że nierozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla niniejszego postępowania w którym, jak wielokrotnie już podkreślano, Sąd bada jedynie zaskarżone orzeczenie pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72, art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, art. 84a ust. 3 rozporządzenia nr 1408/71 poprzez ich niezastosowanie stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego do ww. rozporządzenia Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. zawierają regulacje dotyczące koordynacj systemów zabezpieczenia społecznego. Normy tych aktów nie rozstrzygają o uprawnieniach poszczególnych osób, a regulują kwestie kolizji ustawodawstwa Państw członkowskich - Rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i Nr 574/72 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego.

Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje.

Rozdział 7 Tytułu III rozporządzenia Rady Nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI.

Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. Tak też było w tym przypadku zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa państwa zatrudniającego. Jednakże w tej sprawie organ ustalił, prowadząc postępowanie w trybie zwykłym, że skarżąca pobierała w tym samym okresie świadczenia rodzinne w Polsce. To ustalenie stało się podstawą wydania decyzji z 21 czerwca 2012 uznającej, że świadczenie pobrane w kraju było nienależne i skarżąca zobowiązana jest do jego zwrotu. W obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym względem tej decyzji organy nie miały możliwości tak jak w postępowaniu zwykłym jeszcze raz ustalać i rozważać, czy i w jakim zakresie przepisy owych rozporządzeń miały zastosowanie.

Niemniej organy odniosły się do oceny prawidłowego zastosowania normy z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz rozważyły, czy i w jakim zakresie zastosowanie ma norma art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady Nr 574/72. Powołany przepis art. 10 § 1 lit. a rozporządzenia Rady 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Norma art. 10 § 1 lit. a Rozporządzenia 574/72 dotyczy zatem kwestii rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej.

Powyższy przepis stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia Nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie, czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Zastosowanie ww. przepisu w praktyce oznacza, że osoba uprawniona może otrzymać świadczenia rodzinne w wysokości wzajemnie się uzupełniającej z dwóch różnych instytucji: właściwej ze względu na państwo członkowskie miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek oraz - w wysokości uzupełniającej określonej przepisami prawa zabezpieczenia społecznego obowiązującymi w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe, to wtedy należy się jej wyrównanie od właściwej instytucji państwa zamieszkania. Prowadząc analizę powyższych norm w kontekście kontrolowanej decyzji z 21 czerwca 2012 r. organ prawidłowo ocenił, iż nie doszło do ich rażącego naruszenia, co trafnie zweryfikował sąd I instancji.

Nie jest również zasadny zarzut niezastosowania w sprawie art. 23a ustawy. Jak już wielokrotnie wskazywano błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Wyraźnie zatem odróżnić należy sytuację braku podstawy prawnej od niewłaściwego, czy wadliwego zastosowania danego przepisu. Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż organy orzekające nie procedowały na podstawie art. 23a ustawy. Jednakże, mimo że przepisu tego nie powołano, przepis ten obowiązywał, a więc istniała podstawa prawna do takiego rozstrzygnięcia, co nie uzasadniało wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Bowiem w istocie musiałyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zapaść rozstrzygnięcia prowadzące do takiego samego skutku prawnego jak w ocenianych decyzjach.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.