Uzasadnienie
Rada Miasta Garwolin uchwałą nr XII/52/2011 z 29 sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Garwolin, uchwaliła, że za świadczenia te, w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, będzie pobierana opłata w wysokości 0,1% minimalnego wynagrodzenia za pracę, za każdą godzinę ponad podstawę programową, tj. powyżej 5 godzin dziennie.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie, który, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia polegającego na ustaleniu jednej stałej opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń, wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przedszkola publiczne prowadzone przez gminę zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie. Ustalona opłata za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wskazanych w § 1 uchwały, za każdą godzinę korzystania ze wskazanych świadczeń, w wysokości 0,1% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność.
Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole nie może być dowolna. Musi być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak aby rodzice dziecka mieli jasność przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia przedstawionych kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze.
Opłata ta stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 1 uchwały, nie dostarczając precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że miał podstawy prawne ku temu, aby wydać skarżoną uchwałę. Podniósł również, że świadczenia udzielane przez przedszkola mają szczególny charakter. Dzieci wymagają bowiem częstej zmiany i urozmaicania oferowanych im świadczeń. Stąd też nie jest możliwe dokładne wyszczególnienie wszystkich czynności wykonywanych wobec podopiecznych przedszkoli.
Organ podkreślił również, że w jego ocenie zapis § 2 uchwały nie stanowi o przeniesieniu kompetencji na rzecz innego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Miasta Garwolin z 29 sierpnia 2011 r. nr XII/52/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Sąd podkreślił, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Nie może budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały, należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie.
W sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Analizując treść tego upoważnienia, należy uwzględnić także inne uregulowania zawarte w ustawie, a dotyczące obowiązków gminy w zakresie oświaty.
Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ, prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U.
Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.
W stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2010 r. dopuszczalne jest wszakże ustalenie opłaty także za świadczenia przedszkoli publicznych, mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad okres bezpłatnych świadczeń, w wymiarze minimalnym lub wyższym – określonym przez radę gminy.
Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17).
Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.
Wobec powyższego, w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.
W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nierealizującym podstawy programowej. A zatem, jeżeli zajęcia obejmujące wymienioną podstawę trwają dłużej niż ustalony bezpłatny czas usług przedszkola, rodzice ponoszą opłatę również za odbywające się w tym czasie zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej.
Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w którym nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Przy czym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez organ prowadzący nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.
Innymi słowy rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5-godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej.
Sąd rozważył znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji, w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006, nr 1, poz. 3; Dz.U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym".
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym: Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.)
Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12, publik. http://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, s. 157).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę".
Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko (por. m.in. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., II SA/Go 339/12, w Poznaniu z 24 października 10.2012 r., IV SA/Po 944/12 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2035/10, z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, z 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10, z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09 i inne, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, które aczkolwiek ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, lecz zachowujące nadal aktualność wobec obowiązującej treści przepisów ustawy o systemie oświaty, znalazły potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12. W jej uzasadnieniu w sposób jednoznaczny wskazano, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem się do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice dzieci mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.
Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zaznaczenia bowiem wymaga, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.
Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. W jej § 1 ust. 2 ustalono, że opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w ust.
1. Wobec powyższego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, jaki konkretnie zakres udzielanych przez przedszkole publiczne świadczeń pozostaje bezpłatny, a za jaki Rada ustala odpłatność. Oznacza to, że uchwała jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej strony wskazuje, że płatne są tylko zajęcia ponadprogramowe, a z drugiej strony, opisując zajęcia ponadprogramowe, w istocie posługuje się pojęciami bardzo ogólnymi.
W nawiązaniu do wcześniejszych uwag, Sąd wskazał, że jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć.
Skoro jedynym warunkiem wprowadzenia odpłatności jest przekroczenie pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas ustalony jako bezpłatny, to wadliwy jest, nawiązujący do poprzedniego stanu prawnego, zapis § 1 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że wprowadzona odpłatność dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 lutego 2012 r., II SA/Bd 1392/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Zasadny jest także zarzut skarżącego istotnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustalenie w § 1 ust. 2 uchwały jednolitej, stałej opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń określonych w uchwale.
W uchwale brak jest wskazania, jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której określeniu nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna.
Wysokość opłaty miesięcznej ustalonej w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest jednakowa dla wszystkich bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretnie dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu. Brak jest powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Nie opiera się on na jakiejkolwiek kalkulacji, a uchwała nie wyjaśnia, dlaczego wysokość opłaty jest taka, a nie inna. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy ponoszona opłata odpowiada rzeczywistym kosztom świadczeń wychowania przedszkolnego spełnianych w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie.
Przyjęta konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza nadto precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwie uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczone wydatków.
Przedmiotem opłaty mogą być konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia, który to wymóg w zaskarżonej uchwale nie został zrealizowany. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć odpłatnych, odpowiadających ich możliwościom finansowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 października 2011 r., II SA/Go 584/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Sąd stwierdził, że ustalenie w § 1 ust. 2 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie zawarte w tym przepisie jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Garwolin granic delegacji ustawowej.
Sąd, mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały, rozumianej jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkola publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostały bowiem zakwestionowane jej zasadnicze zapisy, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie.
Sąd podzielił również pogląd Prokuratora, że zapis § 2 spornej uchwały narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji. W tym zakresie, jako wciąż aktualny jawi się pogląd wyrażony w wyroku z 26 maja 1992 r., wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Wr 310/92, iż "Rady Gminy stanowiące przepisy gminne, winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej".
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Rada Gminy Garwolin wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) polegającą na uznaniu, że rada miasta nie mogła ustalić jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny, że powinna być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej, a uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole, a wysokość opłat winna być powiązana z realnym kosztem świadczeń, co w konsekwencji naruszyło zasadę ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy taka wykładnia ww. przepisów wprowadza dodatkowe przesłanki ich stosowania przez ustawodawcę, a przyjęta przez Radę Miasta Garwolin opłata nie ma charakteru opłaty stałej, lecz jest to opłatą symboliczną, nie pokrywającą rzeczywistych kosztów świadczeń udzielanych przez przedszkola.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie:
- 2) uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie,
- 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 30 września 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i odstąpienie od zasądzenia kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest zasadny. Artykuł 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przyznaje radzie gminy kompetencję do wydania aktu prawa miejscowego. W brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, stanowił: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Artykuł 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wyznaczał granice świadczeń bezpłatnych, ograniczając swobodę organu prowadzącego. Według art. 6 ust. 1 pkt 2 "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie".
Zgodnie z obowiązującym od 1 września 2010 r., stanem prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, a zatem przy uwzględnieniu, że czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.
Przed zmianą regulacji prawnej, do 1 września 2010 r., zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że w obowiązującej wówczas regulacji organ prowadzący przy ustaleniu opłaty związany był wymogiem wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Nowelizacja art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U.
Nr 148, poz. 991) wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy usługi bezpłatnie, realizując programowe wychowanie przedszkolne. W czasie poza okresem bezpłatnym przedszkole również może realizować programowe wychowanie przedszkolne, ale podlega ono już opłacie. Z tej zmiany wynika, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkola publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielone w określonym przez organ prowadzący czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.
W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1776/12 i sygn. akt I OSK 1581/12). Przesądza to, że jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas pobytu. Opłata może zatem obejmować część zajęć należących do podstawy programowej realizowanych poza czasem bezpłatnego świadczenia usług, co zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku.
Powiązanie ustalenia opłaty z obowiązkiem ustalenia konkretnego świadczenia, jak wyprowadzono w zaskarżonym wyroku, nie ma podstaw w przyjętej regulacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wynika to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci i oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – Dz.U.
Nr 61, poz.624 ze zm.). W związku z tym w uchwale zbędne jest powtarzanie szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-opiekuńczy i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.
Po drugie, związane jest to z wysokością opłaty. Opłatę ustalono w wysokości 0,1% minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz ograniczono przedmiotowo opłatę do świadczeń w zakresie wykraczającym poza podstawę programową. Opłatę ustalono za każdą godzinę ponad podstawę programową, tj. powyżej 5 godzin dziennie. Wbrew stanowisku w zaskarżonym wyroku uchwała nie wprowadziła opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta w wysokości 0,1% minimalnego wynagrodzenia, naliczona jest za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Tym samym wskazana opłata uzależniona jest od czasu przez jaki jest udzielane świadczenie w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.
Zasadnie w skardze kasacyjnej postawiono zarzuty co do kalkulacji ekonomicznej i ustalenia rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu I instancji pozwoliłoby skontrolować ich ekwiwalentność. Stanowisko to byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez przedszkole. W sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że ustalona opłata w wysokości 1,60 zł za godzinę (wliczenie 0,1% minimalnego wynagrodzenia) podstawowego świadczenia, tj. opieki sprawowanej jest opłatą ekwiwalentną.
Zasadny jest zarzut w skardze kasacyjnej co do braku uzasadnienia przyjęcia w uchwale subdelegacji. Rada Miasta Garwolin nie przeniosła części swojej kompetencji i wynikającej z art. 15 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług przedszkola, ostatecznie muszą być precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Nie jest to jednak ustalenie wysokości opłaty a wyłącznie czynności wykonawcze. Wprowadzenie zatem przedmiotowego uregulowania czynności wykonawczych pozostających w bezpośrednim związku z pobraniem ekwiwalentnej, konkretnym przypadku, opłaty za świadczenie nie stanowi subdelegacji do regulacji wysokości opłaty.
W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest zasadny, na podstawie ar. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wniosek Prokuratora z 30 września 2013 r. o działaniu dla konstytucyjnej zasady praworządności, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Garwolin.