Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 października 2017 r. na skutek skargi wniesionej przez [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd uwzględnił, wnioskiem z 24 marca 2015 r. Spółka [...] S.A. zwróciła się o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,9995 ha, położonej w miejscowości [...], gmina [...], w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji GPZ [...] - GPZ [...] polegającego na demontażu słupa DANA oraz linek AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego słupa betonowego typu E i podwieszeniu linek izolowanych typu AFL 1x70 mm2.
Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. odmówił zobowiązania [...], będącego właścicielem ww. nieruchomości, do jej udostępnienia uznając, że w jego ocenie planowane roboty budowlane nie będą stanowiły remontu lecz przebudowę linii elektroenergetycznej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r.
W wyniku skargi [...] S.A. w [...] na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1318/15, uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że organy zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Sąd wywiódł, że dla zakwestionowania zakresu planowanych prac jako remont organy musiałyby wykazać, że spowodują one zmianę parametrów technicznych urządzenia – linii napowietrznej, która jest obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane). Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Organy nie wyjaśniły zasadniczej kwestii, jaką jest zmiana parametrów technicznych istniejącej linii napowietrznej po wymianie jej elementów na nowe.
Decyzją z 15 września 2016 r. Starosta [...], ponownie rozpatrując sprawę, na podstawie art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: u.g.n.), zobowiązał [...] do udostępnienia, na czas 5 dni roboczych nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji GPZ [...] -GPZ [...]. Organ stwierdził, że planowane pracę będą polegać na demontażu przewodów AFL i słupa DANA, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa, nowego słupa betonowego typu E, podwieszenia przewodów typu AFL 1x70 mm² na długości 116m. Przewidywany czas niezbędny do wykonania prac związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości wyniesie 5 dni. Obszar niezbędny do wykonania prac remontowych określono w załączonej do decyzji mapie i obejmuje on część nieruchomości ozn. nr 244/2 o długości 116 m i szerokości 6m, czyli powierzchnia niezbędna do zajęcia wynosi ok. 700 m².
Dojazd do obszaru zaplanowanych prac nastąpi wzdłuż istniejącej linii. Powołując się na wyjaśnienia inwestora, organ I instancji stwierdził, że parametry techniczne remontowanej linii energetycznej pozostaną bez zmian tj. napięcie linii napowietrznej SN 15kV – bez zmian, słupy okrągłe typu E dł. 12 m zastąpią słup betonowy DANA dł 12m – nie zmienia się przebieg linii energetycznej, przewody AFL 70 mm² zastąpią przewody AFL 35 mm², zamontowane od wewnętrznej strony izolatora – szerokość zewnętrzna przebiegu przewodów (linii energetycznej) – bez zmian, długości linii energetycznej – bez zmian, częstotliwość – bez zmian, pole magnetyczne – bez zmian. Przebieg linii nad działką pozostaje bez zmian z zachowaniem obowiązujących norm. Powyższe oznaczało w ocenie organu, że realizowane przedsięwzięcie jest remontem linii i wobec wystąpienia przesłanek art. 124b u.g.n. należało udostępnić nieruchomość wnioskodawcy na warunkach wskazanych w sentencji.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podziela pogląd starosty o remontowym charakterze przedsięwzięcia. Powołał się w tym zakresie na wyjaśnienia pełnomocnika Spółki, z których wynika, że parametry mocy, pola elektromagnetycznego czy długości nie ulegną zmianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę [...] wniesioną na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] podkreślił, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy zakres prac określony we wniosku o udostępnienie nieruchomości jest remontem linii napowietrznej czy jej przebudową. Sąd przytoczył definicję remontu ustaloną w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), oraz definicję przebudowy określoną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Następnie Sąd podkreślił moc związania oceną prawną dokonaną w poprzednim prawomocnym wyroku. Uznał zatem, że zebrany przy ponownym rozpoznaniu w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do formułowania przez organy oceny planowanego przedsięwzięcia, co tym samym oznacza, że organy nie zastosowały się w pełni do oceny i wskazań Sądu zawartych w wyroku o sygn. II SA/Bd 1318/15, naruszając tym samym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.).
Sąd podkreślił, że specyfika spraw związanych z obiektem liniowym wymaga uwzględnienia, że w świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego stanowi on obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy dokonując oceny charakteru planowanego przedsięwzięcia powołały się jedynie na wyjaśnienia inwestora dotyczące prac na konkretnym odcinku linii napowietrznej przebiegającym przez nieruchomość skarżącego, odwołując się do konkretnych parametrów technicznych linii. Oznacza to, że organ nie tylko nie dokonywał ustaleń w zakresie oceny wpływu wymiany elementów linii na cały obiekt budowlany, ale w zasadzie nie badał nawet charakteru tych prac na fragmencie, którego dotyczą kwestionowane decyzje. Opierając się na twierdzeniach inwestora, nie rozważył również, czy odnosi się on w swoich wyjaśnieniach do wszystkich parametrów technicznych i użytkowych, jakie mogą ulec zmianie w wyniku planowanych prac, a o których wyjaśnienie organ się zwracał.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy powinien dokonać tej oceny samodzielnie, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przy uwzględnieniu, że nie został jednoznacznie określony i wykazany przez wnioskodawcę, oraz oceniony przez organy administracji zasięg i zakres robót budowlanych w stosunku do całego obiektu budowlanego – liniowego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy i nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieoddaleniu skargi mimo, iż Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy i nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Pismem z 13 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Omówienie podniesionych w niej zarzutów procesowych wymaga jednak wsparcia aspektami materialnoprawnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne podkreślenie, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody [...] została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124b u.g.n., określającego warunki dla zobowiązania podmiotu posiadającego prawa rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia m.in. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości a znajdujących się na tej nieruchomości. Przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia trzy cele: konserwację, remont lub usuwanie awarii urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się na nieruchomości.
W wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1812/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ww. ustawy czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W wyroku tym zaakcentowano również, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy).
W świetle brzmienia art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując za trafną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczoną powyżej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędne jest dokonanie uprzedniej kwalifikacji planowanych robót w kontekście pojęć, jakimi posługują się przepisy Prawa budowlanego. Ocena ta jednak może zostać dokonana, o ile organ będzie dysponował odpowiednimi informacjami o zamierzeniach inwestora, których realizacja wymagać będzie wejścia na teren nieruchomości pozostającej własnością innej osoby, czy też podmiotu.
Uwzględniając powyższe zgodzić się należy z Sądem I instancji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1318/15, uprawniały do stwierdzenia, że brak szczegółowych informacji odnośnie do planowanych prac inwestycyjnych na nieruchomości, w tym parametrów technicznych linii napowietrznej znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości wspartej ekspertyzami technicznymi czy protokołami, uniemożliwia dokonanie pełnej wypowiedzi i oceny okoliczności faktycznych pozwalających na wydanie decyzji, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Z zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz., red. B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2017, s. 73 i przywołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że organ nie może przyjmować całkowicie biernej postawy ograniczając się jedynie do oceny złożonych przez inwestora wyjaśnień i informacji. Nie sposób zatem przyjąć, że ustalenie parametrów technicznych urządzeń może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji wnioskodawcy, zwalniając tym samym organ od wyjaśnienia okoliczności sprawy.
W świetle powyższego należy uznać za trafne spostrzeżenie Sądu I instancji co do braku przeprowadzenia przez organ dostatecznych wyjaśnień pozwalających na ocenę ewentualnej zmiany parametrów technicznych i użytkowanych w kontekście legalnej definicji pojęcia remontu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.