Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1857/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020r. nr KOC/2980/Op/20 w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie podejmuje żadnych prac i nie wykazuje aktywności zawodowej. Ze złożonego 12 maja 2020 r. oświadczenia wynika, że utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący spełnia ustawowe kryterium ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika także, że skarżący zajmuje lokal komunalny bez umowy najmu, ma zasądzoną eksmisję ze wskazaniem do lokalu socjalnego. Zadłużenie w opłatach za czynsz powstało jeszcze, gdy najemcą była J. S. - babka wnioskodawcy. Bieżący czynsz nie jest regulowany. Całkowita kwota zadłużenia wynosi natomiast [...] zł.
Zdaniem Sądu I instancji organy pomocy społecznej prawidłowo w tych okolicznościach uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie należności dotyczących lokalu komunalnego. Wskazując na stanowisko wyrażane w orzecznictwie podał także, że niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Spłata zadłużenia mieszkaniowego nie wiąże się natomiast z podstawowymi potrzebami egzystencjalnymi. Trudna sytuacja życiowa, w tym mieszkaniowa nie jest wystarczającą przesłanką, uzasadniającą uwzględnienie wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na spłatę należności dotyczących zajmowanego lokalu komunalnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł R. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego R. T., zaskarżając ww. wyrok w całości.
Wyrokowi Sądu i instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (tj. Dz. U z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. - dalej ustawa o pomocy społecznej lub u.p.s.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spłata zadłużenia z tytuły zaległych opłat czynszowych nie jest niezbędną potrzebą życiową oraz niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania R. Ł. zasiłku celowego na spłatę zaległości czynszowych zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lipca 2020 r., nr KOC/2980/Op/20 i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 22 maja 2020 r. nr [...]. Wniósł również o zasadzenie kosztów postępowania, jednocześnie oświadczając, że koszty udzielonej pomocy prawnej z urzędu nie zostały pokryte w całości, ani w części.
Na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Dalej należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 maja 2020 r. o odmowie ustalenia skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie zaległości czynszowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Wskazany, jako naruszony art. 39 ust.1 i 2 u.p.s., stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (tak też: I. Sierpowska, Komentarz do art. 39, (w:) I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2023). Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie.
Innymi słowy, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym.
Podkreślić także należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18 – przywołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zaspokojone. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2502/18).
W niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Jednocześnie jednak wskazano, że skarżący zajmuje lokal bez umowy najmu, ma zasądzoną eksmisję ze wskazaniem do lokalu socjalnego. Zadłużenie w opłatach za czynsz powstało, gdy najemcą była J. S. - babka wnioskodawcy. Bieżący czynsz nie jest regulowany. Całkowita kwota zadłużenia wynosi natomiast [...] zł. Trafne są także ustalenia organów, że zadłużenie skarżącego z tytułu zaległości czynszowych powstało przez wiele lat, a więc nie jest to zdarzenie nagłe.
Ponadto Sąd I instancji wskazał na potrzeby innych osób zgłaszających się do ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Opierał się przy tym na danych wskazanych przez organ I instancji, z którego wynika że OPS Dzielnicy Warszawa Wola m.st. Warszawy dysponował w pierwszym kwartale 2020 r. budżetem miesięcznym w wysokości [...] zł. Z pomocy społecznej w I kwartale korzystało 850 osób, a średnia wartość świadczenia wyniosła [...] zł. Wskazano także, że na wniosek skarżącego z 4 maja 2020 r. odrębnymi decyzjami przyznano mu pomoc w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na zakup żywności, opłaty gazu, energii i zakupu środków higienicznych.
Z powyższych danych wynika zatem, że wnioskowana przez skarżącego pomoc na spłatę zaległości czynszowych jest zbliżona do miesięcznego budżetu, którym dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej na zaspokojenie potrzeb wszystkich podopiecznych. Nie jest zatem tak, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, że skarżącemu niezasadnie odmówiono wnioskowanej potrzeby, skoro stanowisko Sądu I instancji uwzględnia takie zasady pomocy społecznej, jak jej subsydiarność czy limitowanie możliwościami pomocy społecznej. Konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wymaga, aby wszystkie osoby znajdujące się w podobnej sytuacji (w tym przypadku: wymagające pomocy w celu przezwyciężenia trudności) były traktowane i wspierane w podobny sposób, co uzasadnia proporcjonalne rozdzielanie środków pomocy społecznej. Okoliczność, że skarżący ma inne zdanie niż stanowisko zajęte przez Sąd I instancji stanowi jedynie polemikę z tym sądem i nie mogła stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.
Nie jest również zasadny zarzut niewłaściwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji uznaniowych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Zatem Sąd pierwszej instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję uznaniową, winien zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu. W ramach takiej kontroli nie mieści się natomiast badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęciem przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę.
Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji,
Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.