Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 lutego 2019 r. na skutek rozpoznania wniesionej przez M. R. skargi, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] 2017 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] 2017 r. o odmowie przyznania M. R. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji uznał, że organy zaniechały poczynienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaleń co do okresu obniżenia dochodu żony skarżącego i różnicy wysokości świadczeń pieniężnych przez nią otrzymywanych w związku z korzystaniem przez nią z urlopu rodzicielskiego, co miało znaczenie w ustalaniu dochodu rodziny (w świetle art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej: ustawa).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy, wyrażającą się w przyjęciu, iż hipotezą normy wyrażonej ww. przepisami objęte są wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z powyższych przepisów winna obejmować jedynie te przypadki gdy dochodzi do pozbawienia strony (rodziny) źródła dochodu na skutek ustania stosunku pracy lub zaprzestania innej pracy zarobkowej;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 19 ustawy i przyjęcie, że katalog przypadków objętych pojęciem utraty dochodu podlegać może wykładni rozszerzającej, obejmując wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów, podczas gdy prawidłowo rozumiany art. 2 pkt 19 ustawy powinien być interpretowany ściśle, jako enumeratywny katalog okoliczności traktowanych przez ustawodawcę w kategoriach utraty dochodu;
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy wyrażającą się w przyjęciu, że ustanowiona powyższym przepisem norma kreuje słuszny interes strony, który manifestuje się w roszczeniu obywatela do uzyskania świadczenia wychowawczego, co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się do takiej wykładni, której zastosowania pozwoli ten interes uwzględnić, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z art. 4 ust. 1 współinterpretowanego m.in. z art. 5 ust. 3 ustawy wyraża prawo podmiotowe jednostki do uzyskania pomocy w formie świadczenia wychowawczego jedynie na warunkach określonych ustawowo, w tym, w przypadku świadczenia na pierwsze dziecko, w razie spełniania tzw. kryterium dochodowego określonego i obliczanego zgodnie z regułami zawartymi w ustawie, podlegającymi, jako przepisy określające warunki pomocy ze środków publicznych, wykładni ścisłej;
- 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zawężenie kręgu beneficjentów świadczenia wychowawczego poprzez ograniczenie katalogu zdarzeń powodujących utratę dochodu w rozumieniu ww. ustawy m.in. jedynie do przypadków utraty dochodu spowodowanej ustaniem zatrudnienia lub utratą innej pracy zarobkowej, a nie tylko zmniejszeniem dochodu z tytułu zatrudnienia, narusza zasadę równości wobec prawa, podczas gdy prawidłowo zastosowany konstytucyjny wzorzec ochrony praw jednostki przed nieuzasadnionym zróżnicowaniem jej sytuacji prawnej powinien prowadzić do wniosku, że rozróżnienie przez ustawodawcę utraty (pozbawienia) źródła dochodu od jedynie jego zmniejszenia w ramach tego samego stosunku prawnego, opiera się na uzasadnionych, obiektywnych i dostatecznie określonych kryteriach nie prowadząc do różnej oceny osób w analogicznej co do zasadniczych cech sytuacji faktycznej;
- 5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c oraz art. 7 ust. 1 ustawy polegające na przypisaniu organowi naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, które nie miały w sprawie miejsca, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Admnistracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Definicję "dochodu utraconego" zawiera art. 2 pkt 19 ustawy, zgodnie z którym oznacza on utratę dochodu spowodowaną:
- a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
- c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,
- e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,
- f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych,
- h) utratą świadczenia rodzicielskiego,
- i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.
Skarga kasacyjna wywodzi, że utrata dochodu, o której mowa w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, należy wiązać wyłącznie z sytuacją, w której dochodzi do całkowitego pozbawienia zatrudnienia, a nie jedynie zmiany w postaci zmniejszenia uzyskiwanych dochodów przy pozostaniu w stosunku zatrudnienia. Z taką interpretacją trudno się jednak zgodzić.
Przede wszystkim wypada zauważyć, że utratę dochodu ustawodawca powiązał ze ściśle wskazanymi przypadkami wymienionymi w art. 2 pkt 19 ustawy. Ustalając treść wyrażenia “utrata dochodu" zauważyć jednak trzeba, że w nauce języka polskiego wskazuje się, iż utrata to: “utracenie kogoś, czegoś lub prawa do czegoś; strata" (Nowy słownik języka polskiego, pod red. Elżbiety Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2003). Utratą dochodu będzie zatem niewątpliwie strata powiązana z sytuacją utraty źródła dochodu, a zatem całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. Utrata dochodu może być jednak związana z sytuacją, w której dochodzi do zmian w zatrudnieniu powodujących zmniejszenie dochodu. Wówczas bowiem również dochodzi do pozbawienia dochodu w dotychczas uzyskiwanej wysokości.
Prawidłowość przedstawionej interpretacji przywołanych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wzmacnia odwołanie się do wykładni celowościowej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, iż w sprawach opartych na przepisach tej ustawy nie jest wystarczająca wykładnia literalna (por. np. przywołany również przez Sąd I instancji wyrok z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, CBOSA). W tym kontekście podkreślał, że pewne reguły interpretacyjne wynikają z art. 1 ust. 1 ustawy, w myśl którego ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia.
Z kolei zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zaznaczyć trzeba, że pomocna w bardziej precyzyjnym odczytaniu intencji ustawodawcy w ustalaniu przyjętych w tym zakresie rozwiązań jest lektura uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 216, VIII kadencja). Wyeksponowano w nim, że celem świadczenia wychowawczego miało być przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci, co pozwoliłoby na wyeliminowanie lub istotne zmniejszenie napotykanych przez rodziny barier ekonomicznych związanych z wielkością dochodu.
Przy tak ustalonym i wyznaczonym przez prawodawcę celu, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie może budzić wątpliwości przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja art. 2 pkt 19 lit. c oraz art. 7 ust. 1 ustawy. Ścisłe rozumienie tych unormowań wypaczałoby ich rolę w kontekście całości regulacji i niweczyłoby intencję ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, odczytywaną w świetle zasady równości wobec prawa ustalonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu prawa rodziny do szczególnej pomocy państwa wynikającego z art. 71 Konstytucji RP.
Powyższe wyklucza przyjęcie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c oraz art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.