Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 36/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), odmówił M. P. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Organ wskazał, że M. P. przedmiotowy lokal zamieszkiwał na podstawie umowy najmu zawartej z Dyrektorem Oddziału Terenowego nr [...] WAM w W. w dniu [...] lipca 1996 r. na czas zatrudnienia na stanowisku kierowcy w [...] Garnizonowej Piekarni Wojskowej. Umowa o pracę została rozwiązana z dniem 31 sierpnia 2005 r. z powodu likwidacji zakładu pracy, na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników.
To – zdaniem organu – oznacza, że M. P. obecnie zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Zdaniem organu nie występują w niniejszej sprawie przesłanki wyjątkowości sytuacji określone w art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Wskazano, że w W. istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych, w związku z czym pominięcie tego faktu, oznaczałoby naruszenie interesów tej grupy, gdyż podstawowym celem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnienie zakwaterowania żołnierzom zawodowym.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.
Na tę decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7, 8 i 12 w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a., a także nieuwzględnienie jego przewlekłej choroby oraz choroby syna, jako przesłanki wyjątkowości sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 36/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że z użytego w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy. Zatem sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, gdyż sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, to jest, czy organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, umożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd podkreślił, że przedmiotowy lokal był skarżącemu wynajmowany także pod warunkiem zaistnienia szczególnie uzasadnionego wypadku (z dniem 1 lipca 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw znowelizowano treść art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych). Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił jednakże, na czym polegał szczególnie uzasadniony wypadek będący podstawą podpisania ze skarżącym umowy najmu oraz, czy te okoliczności nadal występują. Jeśli tak to – w ocenie Sądu – należałoby je odnieść także do sytuacji wyjątkowej, o której stanowi obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji znowelizowany przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.
Zdaniem Sądu nie bez znaczenia w sprawie ma także fakt, iż M. P., był w latach 1985-1990 żołnierzem zawodowym.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że dochód uzyskiwany przez rodzinę skarżącego (3000 zł brutto – skarżący, 3.793,77 zł brutto – jego żona), mających na utrzymaniu troje dzieci, daje możliwość zakupu, ewentualnie wynajmu lokalu w W. i okolicach. Nie zgodził się też ze stanowiskiem organu, że wydanie decyzji pozytywnej w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych naruszyłoby interes żołnierzy zawodowych oczekujących na przydział lokali mieszkalnych, ponieważ przepis ten nie przewiduje, jako warunku wydania decyzji pozytywnej, uprzedniego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Gdyby tak miało być, to – zdaniem Sądu – wobec znacznej liczby żołnierzy oczekujących na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, przepis art. 29 ustawy stałby się przepisem martwym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), przejawiające się w błędnej interpretacji tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten nie uzależnia wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, innej osobie niż żołnierz zawodowy, od uprzedniego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo wskazano, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych. Zatem w pierwszej kolejności uprawnionymi do lokalu, przed innymi osobami, są żołnierze pełniący zawodową służbę wojskową. Ich interes góruje nad interesem jednostki.
Podniesiono, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ jest związany przede wszystkim przepisem, ale i celem tego przepisu oraz normami etycznymi. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Wskazano, że instytucja przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem potrzeby w tym zakresie realizują organy samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 941/97, który w wyroku tym stwierdził, że "interes znaczącej liczby osób nie jest ze swej istoty interesem słusznym".
W związku z tym M. P. stwierdził, iż nie jest zasadne przyjmowanie, że interes żołnierzy będących w oczekiwaniu na przydział mieszkania góruje w jakikolwiek sposób nad prawem do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez osobę będącą w sytuacji wyjątkowej. Podkreślił przy tym, że podstawa przydziału żołnierzom mieszkania jest całkowicie inna i w żaden sposób nie można jej wyprowadzać z literalnej wykładni przepisu art. 29 powołanej ustawy, który jest samoistną przesłanką do przydzielenia lokalu mieszkalnego osobie nie pełniącej stałej służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.
Brzmienie tego przepisu oznacza, że wyjątkowości sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie występujących. Tym samym adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 powołanej ustawy są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.
Wskazać w tym miejscu należy, że sądowa kontrola decyzji wydanej na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania innej osobie niż żołnierz służby stałej prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, toczącego się na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest ograniczona. Decyzja ta ma bowiem charakter uznaniowy. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Istotnym jest przy tym, że ciężar wykazania "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w powołanym przepisie spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny rozpatrujący daną sprawę jest zwolniony z obowiązku wnikliwego zbadania okoliczności faktycznych, a przede wszystkim wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości, czy też nieścisłości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę nie wyjaśniły i nie ustaliły wyczerpująco i bezsprzecznie stanu faktycznego, wobec czego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że nie został wystarczająco wyjaśniony stan faktyczny niniejszej sprawy. Stwierdzić zatem należy, że organ wydając decyzję administracyjną odmawiającą okolicznościom niniejszej sprawy cech wyjątkowości, wobec nierozważenia w sposób dogłębny stanu faktycznego niniejszej sprawy, dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego, którym to uznaniem charakteryzuje się decyzja wydawana w trybie art. 29 powołanej ustawy.
Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący jest osobą cierpiącą na chorobę układu odpornościowego, ma żonę i trójkę dzieci, a przedmiotowy lokal zajmował na podstawie umowy najmu zawartej z Dyrektorem Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji mieszkaniowej w W. na czas zatrudnienia w [...] Garnizonowej Piekarni Wojskowej. Umowa o pracę została z nim rozwiązana z dniem 31 sierpnia 2005 r. z powodu likwidacji zakładu pracy, a więc z przyczyn od niego niezależnych. Zauważyć przy tym należy, że lokal, o którym mowa był wynajmowany M. P. pod warunkiem zaistnienia szczególnie uzasadnionego wypadku.
Natomiast organ w swej decyzji nie odniósł się w ogóle do kryteriów, którymi kierowano się przyznając ten lokal, nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierowano się wydając decyzję o jego przyznaniu oraz nie zbadał, czy okoliczności "wyjątkowości" istniejące w dniu przyznania lokalu, istnieją do dzisiaj. A jeśli tak, to czy można je uznać za sytuację wyjątkową, o której mowa na gruncie obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracyjny w zaskarżonej decyzji nie wziął także pod uwagę, że M. P. w latach 1985 – 1990 był żołnierzem zawodowym, a następnie pracował jako pracownik cywilny w Garnizonowej Piekarni Wojskowej, łącznie przez okres około 15 lat był związany z wojskiem. Również zbyt pochopna wydaje się ocena sytuacji majątkowej M. P. i uznanie, że uzyskując obecne dochody jego rodzina może sobie pozwolić na kupno, czy też wynajem mieszkania w W. i okolicach.
Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, który uznał, że nie zbadano dokładnie, czy sytuacja życiowa, zdrowotna i finansowa M. P. umożliwia organowi zabezpieczenie jego potrzeb w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec zaistniałych w sprawie wątpliwości uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie doszedł do przekonania, iż sprawa nie jest wyjaśniona na tyle wyczerpująco, aby dokonać jej kontroli pod względem merytorycznym.
Skoro zatem skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to wobec nieustalenia dokładnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, uznać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jeśli bowiem stan faktyczny nie został bezsprzecznie ustalony, to nie można się odnieść merytorycznie do oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.
W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP na tym etapie postępowania uznać należy za nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.