Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r.(sygn. akt II SA/Lu 106/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania niezgodnie z prawem orzeczenia organu administracji, na mocy którego nieruchomość A. i E. M., położona w W. przy ul. C., powiat c., została przejęta przez Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2008 r. R. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanego w decyzji orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa A. i E. M. Przed wszczęciem postępowania, Kolegium przeprowadziło postępowanie wstępne, które miało na celu ustalenie, czy w Archiwum Państwowym oraz w archiwach Wojewody Lubelskiego, Wójta Gminy W. i Starosty C. znajduje się orzeczenie wydane przez właściwe organy administracji państwowej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości. W związku z nieodnalezieniem takiego orzeczenia, decyzją z dnia [...] października 2008 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania takiego aktu niezgodnie z prawem. Zdaniem Kolegium, tego rodzaju postępowanie mogło być bowiem prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego, będącego w obrocie prawnym.
W niniejszej natomiast sprawie ustalono, że w roku 1947 A. M. wraz z rodziną został przesiedlony z miejscowości W. w powiecie c. do B.. Nie ustalono jednak istnienia konkretnego, zindywidualizowanego orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa omawianej nieruchomości, co czyniło niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w tej sprawie.
Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R. M., zarzucając jej naruszenie prawa - w postaci: art. 157 § 3 k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię i odmowę wszczęcia postępowania oraz art. 7 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., to jest wszczęcia postępowania. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, przed wszczęciem postępowania, przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania nadzwyczajnego. Jest to tzw. postępowanie wstępne, które kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia.
Stadium wstępne postępowania zmierza zatem do ustalenia, czy postępowanie to jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zaś zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji.
Zdaniem Sądu, sytuacja taka zachodziła w niniejszej sprawie. Żądając wszczęcia postępowania skarżący nie przedłożył decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej rodziców, nie wskazał też daty wydania takiej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przeprowadziło w sprawie szczegółowe i wyczerpujące postępowanie wstępne, w którym próbowało ustalić, czy orzeczenie o przejęciu gospodarstwa rodziców skarżącego było w ogóle wydane. W tym celu organ zwracał się do różnych urzędów i instytucji o udzielenie informacji w sprawie przejęcia gospodarstwa A. i E. M., ale poszukiwania te nie dały rezultatu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało zatem, by orzeczenie o przejęciu gospodarstwa było w ogóle wydane.
W szczególności brak było takiego orzeczenia w zasobach Archiwum Państwowego, nie zostało ono również opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie a brak było podstaw do podważania wiarygodności i kompletności kopii Dzienników Urzędowych, nadesłanych przez Wojewodę Lubelskiego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zawieszenie przez organ postępowania świadczyło o jego wszczęciu Sąd Wojewódzki stwierdził, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania we wstępnym jego stadium, zmierzającym do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności było dopuszczalne, nie przesądzało o wszczęciu postępowania i nie uniemożliwiało wydania, po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, decyzji wskazanej w art. 157 § 3 k.p.a.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej R. M., wskazując na art. 173 i 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, iż niniejszej sprawie możliwe było odmówienie wszczęcia postępowania, pomimo uprzedniego zawieszenia postępowania;
2. art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnie wyrażająca się w uznaniu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zbadania legalności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w W. należącego do rodziców skarżącego.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie przyjął, iż organ mógł w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania, bowiem stała temu na przeszkodzie okoliczność jego zawieszenia i późniejszego podjęcia. Nie bez znaczenia był także fakt prowadzenia przez Kolegium postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie, czy przyczyny nieważności decyzji miały miejsce. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji.
Ponadto akcentowano, że podstawą zastosowania przepisu art. 157 § 3 k.p.a. jest sytuacja, gdy jednostka, wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania, nie wywodzi własnego interesu prawnego.
Skarżący kasacyjnie twierdził także, iż okoliczność wysiedlenia jak również przejęcia nieruchomości rodziców skarżącego była bezsporna przy czym wysiedlenie to było prawdopodobnie realizowane w oparciu o decyzje zbiorcze a w związku z tym należało uznać, że Sąd Wojewódzki naruszył przepisy postępowania poprzez wadliwą ocenę ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, a tym samym wadliwą ocenę, zastosowanych przez te organy, przepisów procedury administracyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty te należało ocenić jako niezasadne.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodziła jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie w pkt 1-7. Warunkiem zatem wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym trybie jest istnienie decyzji, której weryfikacja ma nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Z tych przyczyn nie jest możliwe wszczynanie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, kiedy taki akt nie został skonkretyzowany a nawet brak jest dowodów świadczących o fakcie jego wydania.
Jak wynikało z przedmiotowego stanu faktycznego, skarżący nie przedłożył organowi decyzji, której weryfikacji w tym trybie żądał. Nie określił też jej w żaden sposób, tak by można było ją zindywidualizować.
Organ z urzędu przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, ale nie doprowadziło ono do jakichkolwiek ustaleń świadczących o tym, że istotnie, taka decyzja została kiedykolwiek wydana.
Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że rodzice skarżącego zostali przesiedleni, nie dowodzi jeszcze, iż wysiedlenie to nastąpiło na skutek wydania decyzji administracyjnej o przejęciu gospodarstwa przez Skarb Państwa. Podkreślenia wymaga, że wysiedlenie to miało miejsce na terenach wschodnich Państwa, wkrótce po zakończeniu II Wojny Światowej bo w 1947 r. Nie można zatem wykluczyć, że w tym okresie czasu na tym terenie mogły mieć miejsce fakty dokonywania wysiedleń bez podstawy prawnej.
Powyższe w rezultacie prowadzi do wniosku, że istotnie niedopuszczalne w tym stanie rzeczy było wszczynanie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a zatem nie było możliwe wydanie w tym postępowaniu decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.
Niezasadnie również opierano skargę kasacyjną na przepisie art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
W tych warunkach stwierdzić trzeba, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Słusznie natomiast – co do zasady – podnosi skarżący, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydało - w postępowaniu wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji – postanowienie o zawieszeniu postępowania a następnie postępowanie to, odrębnym postanowieniem, podjęło - to fakt ten świadczył o tym, że doszło jednak do wszczęcia postępowania.
Błędny jest w tym zakresie pogląd Sądu Wojewódzkiego, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania we wstępnym jego stadium, zmierzającym do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, było dopuszczalne i nie przesądzało o wszczęciu postępowania i nie uniemożliwiało wydania, po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, decyzji wskazanej w art. 157 § 3 k.p.a.
Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że prowadzenie w/w czynności wstępnych nie stanowi odrębnego postępowania administracyjnego a mieści się w ramach postępowania prowadzonego po wniesieniu przez wnioskodawcę wniosku. W związku z powyższym, skoro zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania, oznaczało to, że postępowanie zostało wszczęte a następnie było prowadzone.
Ponadto, oba postanowienia tj. zarówno o zawieszeniu postępowania jak i o jego podjęciu stanowią orzeczenia, które wydaje organ w toku postępowania (art. 123 § 2 k.p.a.) i podlegają one - stosownie do przepisu art. 141 § 1 k.p.a. -zaskarżeniu w trybie zażaleniowym a w dalszej kolejności są zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego. Podkreślić zatem w tym miejscu wypada, że nie jest możliwe zaistnienie takiej sytuacji, w której wpływa zażalenie lub skarga do sądu na orzeczenie, które zostało wydane w sprawie "nieistniejącej" bowiem w takiej, w której postępowanie nie zostało wszczęte lub nie było prowadzone.
Jeśli w związku z tym, po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ dochodzi do wniosku, że postępowanie to nie powinno się toczyć - to winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego – w trybie art. 105 § 1 k.p.a. i taka decyzja w niniejszej sprawie winna być wydana.
Powyższe uchybienie jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i z tego powodu zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie bowiem, czy organ odmówi wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, czy po jego wszczęciu – umorzy to postępowanie, oba rozstrzygnięcia zamykają drogę wnioskodawcy do merytorycznego rozpoznania wniosku, do której to sytuacji w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie doszło.
Z powyższych względów, biorąc pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.