Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1352/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Wa 58/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, w przedmiocie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia 13 maja 2013 r. skarżący T. M. zwrócił się do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (dalej: Dyrektor KSSiP) o zwieszenie go w prawach i obowiązkach aplikanta aplikacji ogólnej na okres dwóch tygodni, począwszy od 1 lutego 2014 r., z uwagi na planowana podróż zagraniczną.

Pismem z dnia 27 maja 2013 r. Dyrektor KSSiP poinformował skarżącego, że zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230), zwanej dalej "ustawą o KSSiP", Dyrektor Szkoły w przypadkach wymienionych w ustawie wydaje decyzję o zwieszeniu aplikanta w jego prawach i obowiązkach, jednak wobec utraty przez skarżącego statusu aplikanta aplikacji ogólnej, brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie go w prawach i obowiązkach aplikanta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Dyrektorowi KSSiP naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu i wniósł o zobowiązanie Dyrektora KSSiP do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zobowiązanie Dyrektora KSSiP do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i orzeczenie, ze bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania owego aktu skarżący upatrywał w tym, że pozostaje aplikantem aplikacji ogólnej prowadzonej przez KSSiP. Powołał się przy tym na decyzję Dyrektora KSSiP z dnia [...] listopada 2010 r. oraz na fakt rozpoczęcia aplikacji w dniu 29 listopada 2010 r. W ocenie skarżącego, do dnia wniesienia skargi nie został skreślony z listy aplikantów ani jej nie ukończył. W jego ocenie nie utracił tego statusu w dniu 29 listopada 2011 r., nawet jeśli nie zaliczył wszystkich praktyk wynikających z planu aplikacji.

Do skargi dołączył odpis zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 3 lipca 2013 r. skierowanego do Ministra Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor KSSiP wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący został przyjęty na aplikacje ogólną, która rozpoczęła się w dniu 29 listopada 2010 r. W toku aplikacji skarżący nie zaliczył praktyki w Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego w [...] w dniach od 26 września do 13 października 2011 r., gdyż z przedmiotowej praktyki uzyskał 0 punków. W konsekwencji niezaliczenia praktyki Dyrektor KSSiP czynnością z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił umieszczenia skarżącego na liście aplikantów. Pismem z dnia 4 maja 2013 r. skarżący wniósł skargę na powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 644/13, skargę odrzucił.

Nadto Dyrektor KSSiP wskazał, że, jego zdaniem, pismo z dnia [...] maja 2013 r., pomimo braku formy decyzji administracyjnej jest decyzją administracyjną, gdyż pochodzi od organu, któremu ustawa przyznała kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zawieszania w prawach i obowiązkach aplikanta, skierowane zostało do skarżącego jako adresata decyzji i w sposób władczy rozstrzyga o braku podstaw do wydania decyzji w indywidualnej sprawie.

W toku postępowania skarżący zauważył, że nie ma obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, gdyż niniejsza sprawa dotyczy stosunku służbowego. W celu wykazania tego stosunku, skarżący przedłożył na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. kopię Regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Wcześniej jednak, w wykonaniu zarządzenia z dnia 19 sierpnia 2013 r., wzywającego skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, skarżący uiścił żądany wpis.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. Sąd dopuścił dowód z postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym organ ten uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. w przedmiocie bezczynności. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, po zakończeniu aplikacji ogólnej w dniu 29 listopada 2011 r., skarżącemu nie przysługuje już status aplikanta tej aplikacji, stąd zarówno forma jak i sposób załatwienia jego sprawy przez Dyrektora KSSiP były prawidłowe.

Oddalając skargę zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. oraz przeprowadził rozważania dotyczące stanu bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego odwołując się w tym zakresie do stanowiska doktryny. Wskazał, że żaden ze wskazanych stanów faktycznych uzasadniających bezczynność organu nie zachodzi w sprawie, co skutkuje tym, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor KSSiP, w drodze decyzji, może zawiesić aplikanta w jego prawach i obowiązkach, jeżeli wniósł o to sam aplikant z powodu długotrwałej choroby lub z innych ważnych przyczyn. W ocenie Sądu rację ma organ twierdząc, iż powyższy przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, w której wniosek o zawieszenie w prawach został złożony przez osobę posiadającą status aplikanta aplikacji ogólnej. Stąd tylko w takiej sytuacji, właściwą formą załatwienia sprawy byłaby decyzja wydawana w ramach stosunku łączącego aplikanta z Krajową Szkołą Sądownictwa i Prokuratury.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji podjął ustalenia w zakresie aktualnego statusu skarżącego względem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Stwierdził, iż pomiędzy stronami nie było sporu co do tego, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący został przyjęty na aplikację ogólną, która rozpoczynała się w dniu 29 listopada 2010 r. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 ustawy o KSSiP, aplikacja ogólna trwa dwanaście miesięcy. Oznacza to, że zakończyła się ona w dniu 29 listopada 2011 r.

W ocenie Sądu z chwilą zakończenia dwunastomiesięcznego okresu szkolenia, aplikację ogólną kończą wszyscy aplikanci tej aplikacji, którzy w niej uczestniczyli bez względu na rezultaty szkolenia. Wydanie decyzji o skreśleniu aplikanta z listy w trybie art. 40 ustawy o KSSiP jest uzasadnione wyłącznie wobec aplikanta w okresie trwania aplikacji.

Rozważania dotyczące okresu aplikacji i momentu jej zakończenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do uznania, że w chwili złożenia do Dyrektora KSSiP wniosku o zawieszenie w prawach i obowiązkach aplikanta, skarżący nie był już aplikantem aplikacji ogólnej. Od 29 listopada 2011 r. nie musiał on bowiem uczestniczyć w żadnych zajęciach, mógł podejmować zatrudnienie bez zgody Dyrektora KSSiP, nie otrzymywał również stypendium dla aplikantów. Skoro zatem skarżący nie pozostawał aplikantem aplikacji ogólnej w dniu 13 maja 2013 r., to odpowiedź na jego wniosek w trybie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o KSSiP nie musiała, w ocenie Sądu, przybrać formy decyzji administracyjnej. Zastosowana przez organ forma załatwienia wniosku skarżącego była uzasadniona również brzmieniem art. 40 ust. 2 ustawy o KSSiP. Przepis ten wskazuje bowiem, że Dyrektor KSSiP "w formie decyzji, może zawiesić aplikanta w jego prawach i obowiązkach".

Zdaniem Sądu Dyrektor KSSiP udzielając skarżącemu odpowiedzi w dniu 27 maja 2013 r. na jego wniosek złożony z dnia 13 maja 2013 r., prawidłowo i niezwłocznie rozpoznał ten wniosek, nie pozostając w tym zakresie w stanie bezczynności ani przewlekłości postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego odnośnie braku obowiązku ponoszenia przez niego kosztów sądowych, stosownie do 239 § 1 lit. "d" P.p.s.a., albowiem nie można było uznać, że przedmiot zaskarżenia ma podstawy w stosunku służbowym, jaki mógłby powstać w relacji przełożony – pracownik lub osoba w jakikolwiek inny sposób podległa. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na postanowienie NSA z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I OZ 742/13.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący osobiście, będąc adwokatem w dacie jej wniesienia, zaskarżając ten wyrok w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1) art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 25 ust. 1 cyt. ustawy określa moment utraty statusu aplikanta aplikacji ogólnej zarówno przez aplikantów, którzy aplikację ukończyli, jak i aplikantów, którzy aplikacji nie ukończyli, stanowiąc przy tym, w odniesieniu do tych ostatnich, ustawowy sposób utraty statusu aplikanta bez potrzeby wydawania decyzji o skreśleniu z listy aplikantów oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący poprzez "zakończenie" aplikacji utracił status aplikanta aplikacji ogólnej, podczas gdy status aplikanta wynika z decyzji o przyjęciu na aplikację a jego utrata może nastąpić jedynie poprzez "ukończenie" aplikacji lub skreślenie z listy aplikantów;
2. 2) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sprzeczności w uznaniu, iż skarżący ukończył aplikację ogólną, podczas gdy bezspornie skarżący aplikacji ogólnej nie ukończył i nie utracił przez to statusu aplikanta aplikacji ogólnej;
3. 3) art. 41 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż skarżący jako aplikant aplikacji ogólnej ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie w prawach i obowiązkach aplikanta aplikacji ogólnej i z wnioskiem takim wystąpił.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. o zawieszenie w prawach i obowiązkach aplikanta aplikacji ogólnej oraz stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Krajowej Szkoły w wydaniu decyzji w przedmiocie zawieszenia w prawach i obowiązkach miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2) zasądzenie od Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury kosztów postępowania w kwocie 300 zł. według norm przepisanych, ewentualnie o zwrot na zasadzie art. 225 w zw. z art. 239 lit. "d" P.p.s.a. opłat uiszczonych w sprawie tytułem wpisu sądowego, wpisu od skargi kasacyjnej i opłaty kancelaryjnej w kwocie 300 zł.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów oraz dokonał wykładni przepisów ustawy o KSSiP odmiennie, aniżeli uczynił to Sąd pierwszej instancji, co w efekcie winno, w ocenie skarżącego, prowadzić do uznania, że przysługuje mu status aplikanta aplikacji ogólnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że właściwą formą załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. o zawieszenie go w prawach i obowiązkach aplikanta aplikacji ogólnej była odpowiedź udzielona w formie pisemnej, a co za tym idzie Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie pozostawał w bezczynności.

Zauważyć należy, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu w powyższym zakresie nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy.

Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Warunkiem zatem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim zidentyfikowanie jej przedmiotu. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania.

Wniosek skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. skierowany do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury dotyczył zawieszenia go w prawach i obowiązkach aplikanta aplikacji ogólnej na okres dwóch tygodni, począwszy od 1 lutego 2014 r., z uwagi na planowaną podróż zagraniczną.

Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku stanowił więc przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W myśl bowiem tego przepisu Dyrektor Krajowej Szkoły, w drodze decyzji, może zawiesić aplikanta w jego prawach i obowiązkach, jeżeli wniósł o to sam aplikant z powodu długotrwałej choroby lub z innych ważnych przyczyn. Wskazany przepis wyraźnie zatem wskazuje formę załatwienia wniosku aplikanta o zawieszenie go w jego prawach i obowiązkach.

W sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien zawiadomić ten podmiot o wszczęciu postępowania na jego żądanie, co ma miejsce tylko w sytuacji spełnienia przez żądanie koniecznych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, które w takim wypadku wszczynane jest z mocy prawa z dniem doręczenie żądania organowi (art. 61 § 3 i § 4 k.p.a.), albo też w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania wydać postanowienie o jego odmowie w oparciu o przepis art. 61a k.p.a.

Założeniem wynikającym z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest załatwienie sprawy w ramach postępowania administracyjnego. Co do zasady, załatwienie sprawy powinno wiązać się z jej rozstrzygnięciem co do istoty w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy administracyjnego prawa materialnego. Jednakże w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co do istoty nie jest możliwe, organ administracji publicznej powinien, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, zakończyć postępowanie administracyjne w inny sposób, kończąc postępowanie w danej instancji poprzez wydanie również decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną, która nie rozstrzygając sprawy co do istoty kończy postępowanie w danej instancji, jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

W niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie został złożony przez osobę powołującą się na status aplikanta. Sprawa wszczęta tym wnioskiem powinna być więc załatwiona w ramach postępowania administracyjnego w formie procesowej przewidzianej w art. 104 § 1 k.p.a., ewentualnie w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania organ winien wydać postanowienie w oparciu o art. 61a k.p.a.

Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ pomimo złożenia do niego konkretnego wniosku ani nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, czy to z urzędu, czy na żądanie strony, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a jedynie pismem z dnia 27 maja 2013 r. poinformował skarżącego, że wobec utraty przez niego statusu aplikanta aplikacji ogólnej, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia jego wniosku o zawieszenie w prawach i obowiązkach aplikanta.

Pismo to jednak, wbrew stanowisku organu, nie posiada cech decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia o uprawnieniach strony w sprawie indywidualnej. W tej sytuacji, wobec pozostawania przez organ w bezczynności zarówno w chwili wniesienia skargi, jak i w chwili orzekania, niezasadnym było oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 41 ustawy o KSSiP.

Jako przedwczesne ocenić należy rozważania Sądu I instancji co do kwestii aktualnego statusu skarżącego względem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Kwestia ta może być przedmiotem oceny w rozstrzygnięciu, załatwiającym w formie procesowej, wniosek skarżącego. Dlatego też NSA nie może ustosunkować się na etapie niniejszego postępowania kasacyjnego do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do statusu skarżącego. Zarzuty naruszenia art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o KSSiP nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy rozpoznał skargę. Na mocy art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. NSA stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił bowiem skarżącemu w terminie 14 dni odpowiedzi na jego wniosek, błędnie jednak zinterpretował przepisy co formy załatwienia sprawy. Takie działanie organu trudno uznać za rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.