Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1353/15

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 105/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę R.C. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [..] z dnia 27 listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie zapomogi pieniężnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w raporcie z dnia 23 października 2014 r. R.C. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [..] o udzielenie wsparcia finansowego w formie zapomogi.

Komisja do spraw zapomóg dla policjantów, działająca na podstawie decyzji nr [..] Komendanta Miejskiego Policji w [..] z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie zapomóg dla policjantów, na posiedzeniu w dniu 25 listopada 2014 r. odmówiła przyznania skarżącemu zapomogi. Znalazło to potwierdzenie w protokole sporządzonym z posiedzenia Komisji.

W piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. nr [..] przewodniczący Komisji do spraw zapomóg dla policjantów Komendy Miejskiej Policji w [..] poinformował skarżącego, że jego raport z dnia 23 października 2014 r. został rozpatrzony odmownie.

Skargę na to pismo do sądu administracyjnego wniósł R.C.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zapomoga o której mowa w art. 110a ust. 2 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy i nie podlega kontroli instancyjnej jak również kontroli sądów administracyjnych.

Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż przesłanki przyznawania nagród motywacyjnych oraz zapomóg, a także źródła ich finansowania z funduszu nagród i zapomóg reguluje przepis art. 110a ust. 1- 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją policjantowi, niezależnie od wyróżnień, o których mowa w art. 87 ust. 1, mogą być przyznawane nagrody motywacyjne, w formie pieniężnej lub rzeczowej, za wzorowe wykonywanie zadań służbowych, wykazywane w służbie męstwo i inicjatywę oraz pełnienie służby w trudnych warunkach – art. 110a ust. 1 zd.

1. 1. Policjantowi mogą być przyznawane zapomogi, w formie pieniężnej lub rzeczowej, w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych, klęski żywiołowej, choroby, śmierci członka rodziny oraz innych zdarzeń powodujących pogorszenie sytuacji materialnej policjanta i jego rodziny – art. 110a ust.
2. 2. Tworzy się w Policji fundusz nagród i zapomóg dla policjantów, z przeznaczeniem na nagrody i zapomogi, o których mowa w ust. 1 i 2 – art. 110a ust.
3. 3. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 110b Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 21 grudnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. nr 251, poz. 1859). Z treści tego rozporządzenia wynika, że zapomogi przyznaje przełożony, z własnej inicjatywy, na uzasadniony wniosek innego przełożonego policjanta, organizacji związku zawodowego policjantów lub policjanta. Wniosek powinien w szczególności określać formę zapomogi. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające wystąpienie zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 3 ust. 1- 3. Przełożony, przyznając zapomogę, bierze pod uwagę sytuację materialną policjanta i jego rodziny oraz fakt uzyskania z innego źródła pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 4. Nagrodę motywacyjną i zapomogę wypłaca się w terminie 14 dni od dnia ich przyznania, z zastrzeżeniem § 2 ust. 5 - § 5.

Powyższe przepisy nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy przyznania zapomogi. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji polegającej na uwzględnieniu wniosku o wypłatę zapomogi i jej wypłacie, czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia będzie stanowić czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Wówczas, zdaniem Sądu, winien wyjaśnić swoje stanowisko, umożliwiając stronie jego zrozumienie i ewentualną polemikę z nim. Powinien więc swoje stanowisko wyrazić w formie decyzji administracyjnej. Tylko bowiem wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzi się z art. 104 K.p.a. w powiązaniu z art. 105, art. 107 i art. 1 pkt 1 K.p.a. (J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011, wydanie 11, str. 400). Stosownie do tych przepisów, wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W świetle powołanych przepisów za decyzję administracyjną można uznać takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50). Skutki materialnoprawne polegają na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co oznacza przyznanie stronie określonego uprawnienia lub nałożenie obowiązku, bądź też stwierdzenie istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku (J. Jendrośka, J. Borkowski, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 326-327).

Decyzja w znaczeniu materialnym oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, pub. OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59).

Następnie Sąd I instancji stwierdził, iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji przyjął, że sprawa odmowy przyznania funkcjonariuszowi Policji zapomogi jest sprawą administracyjną, a bezpośrednie władcze działanie organu wywołuje skutek prawny w postaci pozbawienia go uprawnienia. Formą załatwienia tej sprawy jest rozkaz personalny (decyzja administracyjna). Jest to bowiem kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Analogiczne stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 4/13 w której stwierdził, że stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).

Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane pismo z dnia 27 listopada 2014 r. nr [..] przewodniczącego Komisji do spraw zapomóg dla policjantów Komendy Miejskiej Policji w [..] informujące skarżącego, że jego raport z dnia 23 października 2014 r. został rozpatrzony odmownie stanowi decyzję administracyjną. Pismo to zawiera wszystkie niezbędne elementy potrzebne do tego, aby mogło być uznane za decyzje administracyjną. Wskazany w nim jest organ, treść rozstrzygnięcia (odmowa przyznania zapomogi), adresat oraz data wydania.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 tejże ustawy). Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega ostateczne rozstrzygnięcie organu wydane na skutek rozpoznania środka odwoławczego.

W przedmiotowej sprawie skarżącemu od decyzji organu I instancji przysługiwało odwołanie do Podlaskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w [..]. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że dopiero w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia przesądzono, iż zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną i skarga na to pismo powinna być poprzedzona odwołaniem do organu II instancji, termin czternastu dni do złożenia odwołania, należy liczyć od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia skarżącemu. Ewentualna skarga do sądu będzie przysługiwała na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W związku z powyższym, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Komendant Miejski Policji w [..], zaskarżając w/w postanowienie w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu tych przepisów za podstawę rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy właściwą podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 oraz art. 110a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ponieważ stan prawny dotyczący przyznawania funkcjonariuszom Policji zapomogi mieści się w kategorii spraw wynikających z podległości służbowej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 2 oraz art. 59 ust. 2 K.p.a., poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia, w którym Sąd I instancji bezprawnie przywrócił skarżącemu termin do złożenia odwołania od dnia doręczenia zaskarżonego orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy z uzasadnienia nie wynika jaki przepis będzie miał w tym zakresie zastosowanie.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 110a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowa przyznania policjantowi zapomogi pieniężnej stanowi decyzję administracyjną.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.

1. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).

Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy P.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego.

Cechą wspólną wszystkich aktów prawnych i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. jest okoliczność, iż wszystkie one mieszczą się w zakresie działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli aktów prawnych o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie akty lub czynności podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej".

Kolejnym istotnym elementem takich aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy zaskarżone do Sądu I instancji pismo, którym organ odmówił skarżącemu przyznania zapomogi, podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011 r. nr 287 poz. 1687 ze zm.) policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne:

1. 1) zasiłek na zagospodarowanie;
2. 2) nagrody oraz zapomogi;
3. 3) nagrody jubileuszowe;
4. 4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe;
5. 5) należności za podróże służbowe i przeniesienia;
6. 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.

Zgodnie natomiast z art. 110a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi mogą być przyznawane zapomogi, w formie pieniężnej lub rzeczowej, w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych, klęski żywiołowej, choroby, śmierci członka rodziny oraz innych zdarzeń powodujących pogorszenie sytuacji materialnej policjanta i jego rodziny. Tworzy się w Policji fundusz nagród i zapomóg dla policjantów, z przeznaczeniem na nagrody i zapomogi, o których mowa w ust. 1 i 2 – art. 110a ust.

3. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 110b Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 21 grudnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. nr 251, poz. 1859). Z treści tego rozporządzenia wynika, że zapomogi przyznaje przełożony, z własnej inicjatywy, na uzasadniony wniosek innego przełożonego policjanta, organizacji związku zawodowego policjantów lub policjanta. Wniosek powinien w szczególności określać formę zapomogi. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające wystąpienie zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 3 ust. 1- 3. Przełożony, przyznając zapomogę, bierze pod uwagę sytuację materialną policjanta i jego rodziny oraz fakt uzyskania z innego źródła pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 4. Nagrodę motywacyjną i zapomogę wypłaca się w terminie 14 dni od dnia ich przyznania, z zastrzeżeniem § 2 ust. 5 - § 5.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że odmowa przyznania zapomogi następuje w formie decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013r. Nr. 644 ze zm.) sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności:

1. 1) przyjęcia do służby w Policji oraz zwolnienia z tej służby;
2. 2) mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia;
3. 3) skracania okresu służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużania okresu tej służby;
4. 4) okresowego opiniowania policjantów;
5. 5) przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości;
6. 6) delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa;
7. 7) oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją;
8. 8) powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości;
9. 9) zawieszania w czynnościach służbowych;
10. 10) mianowania na stopnie policyjne, obniżania stopni policyjnych i ich przywracania;
11. 11) udzielania zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą;
12. 12) udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych;
13. 13) ustalania prawa do nagrody rocznej;
14. 14) udzielania wyróżnień, przyznawania nagród motywacyjnych oraz wykonywania kar dyscyplinarnych.

Wprawdzie cytowany przepis tylko przykładowo wymienia niektóre sprawy osobowe, w których wydaje się rozkaz personalny, to jednak rodzaj spraw zaliczonych do tzw. spraw osobowych pozwala wyprowadzić wniosek, że przyznawanie policjantom zapomóg nie mieści się w pojęciu spraw osobowych. Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez sprawy osobowe ustawodawca rozumie sprawy ściśle związane z nawiązaniem stosunku służbowego i przebiegiem służby policjanta.

Zapomoga ma natomiast charakter jednorazowej pomocy policjantowi, pozostaje w związku ze szczególną sytuacją życiową w jakiej znalazł się funkcjonariusz, a nie w związku ze służbą policjanta.

Z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2013r. Nr. 1314) wynika, że tworzy się specjalny fundusz nagród i zapomóg. O sposobie rozdysponowania środków zgromadzonych w ramach funduszu z mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [..] Nr. [..] z dnia 15 grudnia 2010r. decyduje komisja. Pozwala to postawić tezę, że zapomoga o której mowa w art. 110a ust. 2 ustawy o Policji ma charakter świadczenia zbliżonego do świadczenia socjalnego i jako taka nie ma charakteru roszczeniowego. Jej przyznanie (odmowa przyznania) pozostawione jest uznaniu przełożonego i pozostaje bez żadnego związku ze służbą.

Z przepisów ustawy o Policji, ani przepisów wykonawczych nie wynika, aby odmowa przyznania zapomogi wymagała decyzji administracyjnej. Przepis §19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów stanowi, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby.

W myśl ust. 2 tego przepisu do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analiza powołanych wcześniej uregulowań prawnych prowadzi do konkluzji, że przepisy K.p.a. w stosunku do funkcjonariuszy Policji znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach osobowych. Przesłanki uzasadniające przyznanie zapomogi, brak związku ze służbą oraz brak regulacji pozwalających w takich sprawach stosować przepisy K.p.a. uzasadniają twierdzenie, że sprawy w tym przedmiocie nie mają charakteru spraw osobowych, dla których przewidziana jest forma rozkazu personalnego.

Odmowa przyznania zapomogi nie może tez zostać zakwalifikowana do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Odmowa przyznania zapomogi przez przełożonego nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się również w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2015r. I OSK 1563/15 CBOiS, w przedmiocie odmowy udzielenia policjantowi urlopu.

Z tych wszystkich względów, pomimo całkowicie błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku odrzucenie skargi przez Sąd I instancji jest rozstrzygnięciem właściwym, co na podstawie art. 184 P.p.s.a. skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.