Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009 r. II SA/Bd 376/09 odrzucił skargę Z. Ż. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r., [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Postanowienie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Z. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, którą zgodnie z wezwaniem Sądu sprecyzował jako skargę na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009 r. odrzucił skargę, wskazując na przyczyny procesowe bez badania jej zarzutów merytorycznych. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Skarga dotyczy bowiem pisma, którym Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy poinformował skarżącego, iż zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego (Dz.U.
Nr 266, poz. 2246), brak jest podstaw do wypłaty mu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wskazując jednocześnie, iż zgodnie z obecną regulacją nie ma organu właściwego do rozpoznania wniosku o wypłacenie równoważnika wraz z odsetkami, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł też, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy te sprawują kontrolę aktów lub czynności innych, niż decyzje i postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mających charakter publicznoprawny. Między przepisem prawa, określającym uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością dotyczącą tego prawa lub obowiązku musi istnieć ścisły związek. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie została natomiast podjęta czynność oraz nie został wydany akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestionowanym przez skarżącego pismem organ poinformował skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia jego żądania o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w okresie 2006 r. – 2009 r. Jak wynika bowiem z treści rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchyliło ono przepisy § 8, oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego (Dz.U.
Nr 100, poz. 919), wskazujące iż przepisy rozporządzenia stosuje się m.in. do emerytowanych pracowników Policji, a także określające właściwe w sprawie organy. W związku z powyższym uprawnienie do przyznania emerytom równoważnika z remont lokalu zostało im cofnięte. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1335/06 (LEX nr 328783), art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.jedn. Dz.U. z 200 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), na podstawie ust. 2 którego wydane zostało rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., nie przyznawał emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w związku z czym przedmiotowe rozporządzenie wykraczało poza upoważnienie ustawowe.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że pismo zawiadamiające skarżącego o powyższych okolicznościach traktować należy jako pismo informacyjne, nie stanowiącą rozstrzygnięcia merytorycznego, na którą skarga do Sądu nie przysługuje.
W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Z. Ż., wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 17 czerwca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 ust. 1, art. 3 § 2 ust. 4, art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego i nie można potraktować pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] marca 2009 r. jako decyzji, aktu lub czynności, podlegającej kontroli sądu administracyjnego oraz błędne odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu wskazano, że pismo Komendy Powiatowej w Sepólnie z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz pismo Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] marca 2009 r. nie są pismami o charakterze informacyjnym. Należy je bowiem powiązać z pozostającą w obrocie prawnym decyzją Komendanta Rejonowego Policji w Sępólnie Krajeńskim z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika za remont lokalu w oparciu o art. 91 ustawy o Policji i zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 19997 r. Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że stanowisko zajmowane przez organy policyjne, a wyrażone we wskazanych pismach stanowi decyzję o odmownym charakterze. Bez znaczenia pozostaje natomiast nazwa pisma. Powołane pisma są zatem decyzjami w rozumieniu art. 107 k.p.a. Przymiotu decyzji nie odbiera im przy tym fakt braku zawarcia w nich stosownych pouczeń.
Strona skarżąca odniosła się również do pozostawania w obrocie decyzji z dnia [...] marca 1998 r. Gdyby skarżący w wyniku zobowiązania, jakie tworzy wskazana decyzja, mógł skonstruować roszczenie cywilnoprawne, nie byłoby przeszkód dla dochodzenia świadczeń. Zachodziłby wówczas przypadek właściwości sądu administracyjnego z punktu widzenia art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a.
W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Podniesiono także, że mimo formalnoprawnej podstawy odrzucenia skargi, w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd poczynił wywód o charakterze merytorycznym, będący powtórzeniem argumentacji przytaczanej przez Komendę Wojewódzką Policji w Bydgoszczy.
Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07, z którego wynika m.in., że sąd administracyjny ma uprawnienie do badania zgodności decyzji i czynności podejmowanych przez organa policyjne w materii związanej z prawem do ekwiwalentu za remont lokali zajmowanych również przez emerytów policyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez stronę w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie miał podstaw prawnych do wydania stosownej decyzji. Z uwagi na nowelizację przepisów dotyczących przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, organy Policji utraciły z dniem 1 stycznia 2005 r. właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Brak było zatem możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia jak i podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania została oparta na obu podstawach, zatem najpierw należy zająć się zarzutami naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Składu Orzekającego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest trafny. Wskazuje on łącznie na trzy składniki kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli administracji publicznej, zawarte w art. 3 § 2 p.p.s.a., błędnie określone w skardze kasacyjnej jako "ust." a nie "pkt". Nie jest to jednak uchybienie na tyle istotne,. aby uniemożliwiało rozpatrzenie zarzutów. Pierwszym z nich jest powołanie się na pkt 1 tego przepisu i wokół tego zarzutu skoncentrowana jest zasadnicza cześć argumentacji skargi kasacyjnej. Alternatywnie autor skargi kasacyjnej wskazał także naruszenie pkt 4 oraz pkt 8, łącząc je spójnikiem "względnie" (s. 2 skargi kasacyjnej), co jednoznacznie wskazuje na alternatywność tego argumentu w stosunku do zarzutu naruszenia pkt 1 tego przepisu (mimo, że w podstawie zaskarżenia wszystkie trzy fragmenty przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a są wymienione łącznie), a dodatkowo – na alternatywne potraktowanie obu tych dodatkowych zarzutów.
Należy wskazać, że zastosowany w podstawach skargi kasacyjnej sposób określenia treści zarzutów, polegający na łącznym powołaniu się na naruszenie art. 3 § 2 pkt. 1, pkt 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. nie jest prawidłowy. Nie można bowiem jednocześnie naruszyć art. 3 § 2 p.p.s.a. w pkt. 1, w pkt 4 oraz w pkt 8. Bardziej racjonalne jest wskazanie alternatywne tych naruszeń, ale dla jego skuteczności wymagane byłoby wyprowadzenie odpowiedniej argumentacji odnośnie do każdej z formy tego naruszenia. Ponadto, wymagane byłoby także wykazanie możliwego istotnego wpływu każdego z tych naruszeń na treść rozstrzygnięcia.
Argumentacji spełniającej powyższe wymogi brak, w szczególności odnośnie do zarzutów naruszenia pkt 4 oraz pkt 8 tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej rozwija natomiast w pewnym zakresie argumentację podnośnie do naruszenia pkt 1 tego przepisu.
W ocenie Składu Orzekającego argumentacja ta nie jest jednak trafna. Nie można bowiem traktować pisma informującego skarżącego o zmienionych przepisach prawnych oraz braku podstaw do wydania decyzji jako decyzji. Mimo, że pismo to posiada wymagane cechy decyzji (adresata, organ wydający, podpis, datę), nie została jednak rozstrzygnięta tym pismem kwestia indywidualnych uprawnień skarżącego do przedmiotowego świadczenia (równoważnika), o wypłatę którego wnosił. Organ nie podjął więc działania w stosunku do wniosku, wynikiem którego byłoby rozstrzygnięcie w kwestii uprawnienia, a jedynie poinformował wnioskodawcę o braku możliwości działania.
Na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się w ostatnim okresie pogląd, że w odpowiedzi na wniosek osób uprawnionych, którym przyznano wcześniej decyzją równoważnik pieniężny za remont lokalu na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu pieniężnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), organ winien wydać decyzję, określającą jednoznacznie uprawnienie wnioskodawcy na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, uchylających przepisy, na podstawie których decyzje przyznające równoważnik wydano. Pismo, analogiczne w swej treści do pisma zaskarżonego w niniejszej sprawie do Sądu I instancji nie jest traktowane przez sądy administracyjne jako decyzja i w tym kontekście skuteczne okazywały się skargi na bezczynność, składane w związku z brakiem wydania decyzji.
Sąd I instancji zobowiązywał w takich sytuacjach organ do wydania decyzji, a skargi kasacyjne organów Policji Naczelny Sąd Administracyjny oddalał (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2010 r., I OSK 1220/09, z dnia 17 marca 2010 r., I OSK 1219/09, z dnia 18 marca 2010 r., I OSK 1342/09).
W związku z powyższym, mając na względzie rolę, wynikającej z ukształtowanej linii orzeczniczej wartości jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzącej ponadto do udzielania jednolitych wskazówek organom Policji, należy także w niniejszej sprawie, w której zaskarżono kasacyjnie postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę, przyjąć stanowisko wskazujące na wymóg wydania decyzji. Wskazuje na to także powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., (sygn. akt: I OSK 953/07). Skarżący kasacyjnie, będący zarazem w niniejszej sprawie autorem wniosku do organów Policji, nadal zatem może, stosując się do wszystkich związanych z tym wymogów na gruncie k.p.a., wykorzystać drogę wiążącą się z potraktowaniem braku reakcji decyzyjnej organu Policji jako jego bezczynność.
Postanowienie Sądu I instancji jest zatem zasadne co do potraktowania zaskarżonego pisma jako pisma, nie podlegającego kontroli na gruncie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wprawdzie zajął się głównie kwestią możliwości potraktowania tego pisma jako aktu lub czynności na gruncie pkt 4 tego przepisu, niemniej na gruncie wskazanego wyżej stanowiska orzeczniczego sądów administracyjnych, konkluzje Sądu w tej kwestii nie są nietrafne.
W ocenie Składu Orzekającego nie może być także w toku niniejszej kontroli kasacyjnej uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. Po pierwsze dlatego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów tego rozporządzenia, z błędną wykładnią których wiąże ten zarzut; po drugie, dlatego, że nie została przeprowadzona rozwinięta argumentacja idąca w tym kierunku i nie wskazano jak winien kształtować się wynik wykładni prawidłowej, po trzecie, ponieważ ostatni akapit uzasadnienia postanowienia, nawiązujący do przepisów rozporządzenia i w ten sposób wywołujący wrażenie podstawy rozstrzygnięcia, nie jest elementem argumentacji Sądu przesądzającym o rozstrzygnięciu, lecz stanowi powtórzenie treści wskazanych przepisów. Jego merytoryczne rozpatrywanie w toku kontroli kasacyjnej byłoby przedwczesne. Dopiero bowiem podjęcie decyzji, do których wydania organy Policji są zobowiązywane przez sądy administracyjne, taką możliwość mogą stworzyć.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.