Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., odmówił S. D. udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych, w celu złagodzenia skutków suszy, w wysokości 1.000 zł, zwiększone o 392 zł, co stanowi łączną kwotę 1392 zł jednorazowo. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 7 pkt 14, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych, w celu złagodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu organ podał, że z przeprowadzonego przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej postępowania i przedstawionych dowodów, wynika że S. D. nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, co uzasadnia odmowę przyznania jednorazowego zasiłku celowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że kwestię przyznania zasiłków celowych na złagodzenie skutków suszy regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do § 2 cytowanego rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:
- 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;
- 2) w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, wynoszą średnio powyżej 30%.
Zgodnie zaś z przepisem § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozprowadzenia, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym, na podstawie protokółu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę.
Organ drugiej instancji podkreślił, że tylko łączne spełnienie warunków określonych w § 2 rozporządzenia, tj. poniesienie strat w uprawach rolnych, które zostały oszacowane przez komisję, łącznie średnio powyżej 30% oraz podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, uprawnia do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na złagodzenie szkód powstałych w wyniku klęski suszy, która miała miejsce w 2006 r.
Z załączonego do akt zaświadczenia KRUS w K. z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że S. D. nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników. Oznacza to, że zainteresowany nie jest ubezpieczony jako rolnik w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ani na wniosek, ani z mocy ustawy. Ponadto z akt sprawy nie wynika, jakoby członek najbliższej rodziny zainteresowanego, wspólnie z nim gospodarujący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Mimo wezwania przez Kolegium pismem z dnia 7 lutego 2007 r. do przedłożenia stosownych dokumentów na powyższą okoliczność, odwołujący nie dostarczył dokumentów potwierdzających ewentualny fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy, przez co najmniej jedną osobę w jego rodzinie.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyjął, że zarówno w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego sam zainteresowany, ani żaden z członków jego rodziny nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, a zatem jedna z przesłanek warunkujących przyznanie pomocy na złagodzenie skutków suszy nie została spełniona, dlatego też w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania S. D. wnioskowanego świadczenia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. D., zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej w stosunku do niego, "gdzie pomoc do doznanej klęski została skierowana do określonej grupy ludzi". Warunek ubezpieczenia w KRUS skarżący określił jako "sprzeczny z innymi ustawami rolnymi, jak chociażby dopłaty bezpośrednie dla rolników".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 166/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że rozpatrując zarzut wywiedziony w skardze niekonstytucyjności przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), jego brzmienie zostało prawidłowo zacytowane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji i wynika z niego, że z pomocy przewidzianej rozporządzeniem, skorzystać mogą jedynie ci rolnicy, którzy podlegają z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Analizując kwestionowane w skardze przepisy należy uwzględnić, że rozporządzenie wydane zostało w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a to oznacza, że przewidziana w nim pomoc jest w założeniu dla osób najuboższych, w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
Dlatego właśnie w zamyśle prawodawcy było skierowanie pomocy w formie zasiłku celowego do tych spośród rolników, których susza dotknęła w największym stopniu, a więc takich, którzy utrzymują się jedynie z rolnictwa. Takie osoby podlegają bowiem z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Pozostali rolnicy, ubezpieczeni na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), mają – poza pracą w rolnictwie – inne źródła dochodów, które umożliwiają im pokrycie strat związanych suszą w większym stopniu aniżeli osobom utrzymującym się wyłącznie z roli.
Mając na uwadze takie założenie prawodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności kwestionowanego przepisu rozporządzenia ani z ustawą o pomocy społecznej ani z Konstytucją, a w szczególności z art. 32, zgodnie z którym:
- 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne;
- 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Przepisy określające pomoc społeczną Państwa dla najuboższych, zawsze kierowane są jedynie do pewnej grupy osób – nieposiadajacych żadnych dochodów, bądź uzyskujących je w wysokości niewystarczającej do utrzymania siebie i rodziny, ale nie może to w żadnym razie oznaczać sprzeczności takich uregulowań z art. 32 Konstytucji. Tak samo należy ocenić przepisy rozporządzenia, które wprawdzie eliminują z programu pomocy rolników ubezpieczonych poza KRUS, jednak czynią to w określonym, usprawiedliwionym z punktu widzenia zasad pomocy społecznej celu, a mianowicie udzielenia jej jedynie tym, których skutki suszy dotknęły w sposób najbardziej odczuwalny.
Dalej Sąd wywodził, że według art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak zasadności skargi nie wpływa na wynik postępowania sądowego. Organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego (art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.) w sposób mający wpływ istotny na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy –- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając zgromadzone w sprawie dowody przyjęto bowiem, że zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w K. z dnia [...] lutego 2007 r., że S. D. nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników, świadczy o niespełnieniu przez niego podstawowego warunku uzyskania pomocy określonej w rozporządzeniu, polegającego na tym, aby rolnik ubiegający się o zasiłek podlegał z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Wymóg ten, wynikający z § 2 pkt 1 rozporządzenia, nie ma jednak nic wspólnego z obowiązkiem opłacania przez rolnika składek na ubezpieczenie społeczne rolników czy też z figurowaniem w ewidencji KRUS. Okoliczność stwierdzona zaświadczeniem, o jakim mowa wyżej świadczy jedynie o tym, że S. D. nie zgłosił się jako osoba podlegająca ubezpieczeniu na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). O tym natomiast, czy podlega on temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a więc czy spełnia wymogi określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia, decyduje sytuacja danego rolnika w powiązaniu z przepisami ustawy określającymi kto ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega.
Przepis art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi mianowicie, że z mocy ustawy, ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu oraz emerytalno-rentowemu podlega m.in. rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, jeżeli ten rolnik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia (art. 6 pkt 1).
Osoba podlegająca innemu ubezpieczeniu społecznemu, to z kolei osoba podlegająca obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych lub objęta przepisami o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 6 pkt 13).
Stosownie zaś do treści art. 37 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, każdy rolnik nie czekając na wezwanie obowiązany jest zgłosić Kasie wszystkie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie, co oczywiście dotyczy także jego samego. Jeżeli powinności tej nie dopełni, nie będzie figurował w ewidencji KRUS, co jednak wcale nie oznacza, że nie podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz pisemnych wyjaśnień strony, S. D. prowadzi gospodarstwo rolne o pow. ponad 4 ha przeliczeniowe, które przejął po zmarłym ojcu. Jest zatem rolnikiem w rozumieniu ustawy, a wielkość gospodarstwa kwalifikuje go do podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, o jakim mowa w przytaczanych wyżej art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ust.
1. Z treści złożonego przez niego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynika nadto, że w roku 2006 nie był ubezpieczony nie tylko w KRUS-ie, ale także w ZUS, co dawało organowi odwoławczemu podstawy do zbadania, czy S. D. podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu w rozumieniu powołanych wyżej przepisów w zw. z art. 6 pkt 13 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Negatywne ustalenie tej okoliczności świadczyłoby bowiem o tym, że skarżący podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników, a co za tym idzie – spełnia warunki do uzyskania pomocy określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyjaśni w pierwszym rzędzie wszystkie okoliczności niezbędne dla oceny, czy skarżący podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w rozumieniu przedstawionym wyżej, a w razie potwierdzenia tej okoliczności zbada, czy spełnia on pozostałe przesłanki rozporządzenia w celu uzyskania pomocy dla złagodzenia skutków suszy, jaka miała miejsce w roku 2006. Zdaniem Sądu, wywiedzione wyżej uchybienia prawu procesowemu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodowały konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji odwoławczej, ale także – jako niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucało:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- – obrazę przepisu art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w ramach przesłanki z pkt 1 § 2 rozporządzenia "co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy" ustawodawca miał na myśli ewentualne uprawnienie do tego podlegania, podczas gdy podleganie temu ubezpieczeniu z mocy ustawy związane jest z faktycznym ubezpieczeniem w KRUS;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności niewyjaśniono,. czy skarżący podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników, a jeśli tak to czy spełnia on pozostałe przesłanki rozprowadzenia w celu uzyskania pomocy dla złagodzenia skutków suszy, jaka miała miejsce w 2006 r., podczas gdy, z materiału dowodowego w tym z zaświadczenia wyraźnie wynika, że skarżący nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Jeśli rolnik podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy, to nie ma wyboru, czy będzie osobą ubezpieczoną w KRUS, czy też. Skoro podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy, to obowiązkowo płaci składki ubezpieczeniowe w KRUS.
Na tej podstawie wnosiło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez obrazę przepisu art. 40 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Według art. 40 powołanej ustawy o pomocy społecznej "Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2).Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może niepodlegać zwrotowi (ust. 3)". Zarzucając obrazę przepisu art. 40 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie wskazano, który z ustępów tego art. 40 został naruszony. Z art. 40 ust. 1 i ust. 2 wynika, że ze względu na zdarzenie losowe (ust. 1), straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.
2) zakres podmiotowy przyznania zasiłku celowego jest szeroki może być bowiem przyznany osobie lub rodzinie, a przepis zawarty w art. 40 ust. 3 stanowi, że zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu.
Dokonując wykładni w art. 40 powołanej ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 pkt 1 powołanego rozprowadzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, należy tak jak przeprowadził wykładnię Sąd w zaskarżonym wyroku, oprzeć się na wykładni celowościowej. Formalistyczne podejście w przyznaniu świadczeń pomocy społecznej w sytuacjach szczególnych, do jakich należą sytuacje klęsk żywiołowych jest nie do przyjęcia. Pierwszeństwo zatem w określeniu podmiotu, który ma prawo do świadczenia z pomocy społecznej w razie klęski żywiołowej należy dać regulacji ustawowej, a więc regulacji zawartej w art. 40 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie nie może łamać reguł przyjętych w ustawie. Wynika to wprost z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 24 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi "Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz specjalistycznego wsparcia (ust. 1).
Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej (ust. 2)". Delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu nie obejmuje określenia przesłanek przyznania pomocy społecznej.
Zasadnie Sąd przyjął, że należy odróżnić sytuacje podlegania rolnika z mocy prawa ubezpieczeniu społecznemu rolników od następstw niewywiązywanie się przez rolników z mocy prawa podlegających ubezpieczeniu społecznemu z ciążących na nich obowiązków wynikających z przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera sankcji za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników ma zastosowanie w związku z ustawą o pomocy społecznej tylko w zakresie ustalenia pojęcia rolnika, który w myśl przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy.
Taka wykładnia art. 40 powołanej ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy wymaga ustalenia stanu faktycznego, tak jak na to wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.