Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 października 2005 r. sygn. akt II SA/Op 217/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krapkowic z [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia [...] nr [...], którą stwierdzono nabycie na własność przez K. K. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w Krapkowicach przy ul. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr 373, 378 i 380 z mapy 14 o powierzchni 0,0620 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr 22245 prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Strzelcach Opolskich oraz stwierdzono, iż nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości następuje z mocy prawa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a także w punkcie 3 ustalono wartość działki na kwotę 13.373 zł., udzielając w punkcie 4, stosownie do uchwały Nr XIV/218/04 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 52, poz. 1463, wnioskodawcy bonifikaty w wysokości 50% wartości działki, ustalając w punkcie 5 odpłatność za nabycie prawa własności w kwocie 6686, 50 zł.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną przyznania skarżącemu nabycia prawa własności gruntu położonego w Krapkowicach, a oznaczonego ewidencyjnie jako działki nr 373, 378 i 380 z mapy 14 o powierzchni 0,0620 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr 22245 prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Strzelcach Opolskich, będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego stanowił art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz Uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r. Nr XIV/218/04 w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe przez osoby, którym przysługuje uprawnienie z mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.
Organy obu instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustaliły, iż K. K. spełnia warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), albowiem nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym została zabudowana na cele mieszkaniowe, nieruchomość ta znajduje się na obszarach Państwa Polskiego a wnioskodawca legitymował się prawem użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r., tj. w dniu wejścia w życie przywołanej ustawy.
Art. 1 ust 1 ww. ustawy, w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji (Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984) stanowił, iż osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668):
- 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe,
- 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nabycie prawa własności tych nieruchomości.
W świetle przepisów powołanej wyżej ustawy zgodzić się należy ze skarżącym, iż przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nie uzależniały i nie uzależniają nabycia prawa własności użytkowanego wieczyście gruntu od obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat. Nie mniej jednak nie sposób nie dostrzec, iż ocena legalności zaskarżonej decyzji nie może być dokonywana w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Źródłem prawa regulującym przedmiotową sprawę jest nie tylko i wyłącznie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r., lecz także regulacje prawne zawarte w przepisach kodeksu cywilnego, jak też i w przepisach prawa miejscowego, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie.
Sąd wskazał, iż treścią prawa własności jest między innymi swobodne, zgodne z wolą właściciela rozporządzanie własnością. Skarb Państwa lub gmina mogą rozporządzać nieruchomością gruntową stanowiącą ich własność, albo w formie sprzedaży, albo ustanowienia prawa wieczystego użytkowania, w zależności od tego, która z tych form służy bardziej ich interesom. Rada Miejska w Krapkowicach posiadając w tym przedmiocie legitymację ustawową zawartą w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 16 czerwca 2004 r. uchwałę Nr XIV/218/04 w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe. Przedmiotowa uchwała, wobec tego, że nie została zakwestionowana przez organ nadzoru została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 52, poz. 1463 i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Uchwała ta stanowi zatem akt prawa miejscowego, który obowiązuje na terenie działania Rady Miejskiej Krapkowic i stanowi normy prawne w zakresie praw i obowiązków wszystkich jej adresatów.
Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji ma jednak wpływ zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego i niezgodnego z obowiązującymi przepisami ustalenia wartości nabywanej nieruchomości.
Uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r. Nr XIV/218/04, w § 1 stanowi, iż osobom fizycznym własność nieruchomości nabywanych w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zostaje przekazana odpłatnie na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego wynikało, iż cenę wartości nieruchomości należało ustalić zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Art. 67 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W powiązaniu z art. 7 tej ustawy oznacza to, iż wolą ustawodawcy było ustalenie aktualnej ceny nieruchomości, a nie wcześniej obowiązującej. W zakresie wyceny nieruchomości zastosowanie mają przepisy działu IV, rozdziału I zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości" ustawy, a to art. 149 i następne. Zgodnie z art. 149 przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustawodawca jednocześnie w przepisach tego działu określił także sposoby ustalenia wartości nieruchomości (art. 151 do 154) oraz wskazał podmioty uprawnione do sporządzenia na piśmie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156, ust. 1 ustawy), jak też i ustalił okresy oraz warunki wykorzystywania operatów.
Organy obu instancji przyjęły w prowadzonym postępowaniu jako cenę nabywanej przez skarżącego nieruchomości wartość działki określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 maja 2003 r. dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
W świetle zatem powyższego, zgodzić należy się ze skarżącym, iż przyjęcie przez organy obu instancji wartości działki ustalonej nie tylko na potrzeby innego postępowania, ale także w dużo wcześniejszym okresie stanowi naruszenie zasad ustalania wartości nieruchomości, a tym samym przesądza o wadliwości zapadłych decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 67, ust. 1 oraz art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegający na przyjęciu, że organy I i II instancji naruszyły zasady ustalania wartości nieruchomości, będącej przedmiotem nabycia prawa własności przez użytkownika wieczystego, przyjmując jako podstawę opłaty z tego tytułu wartość nieruchomości ustalonej na potrzeby innego postępowania oraz w dużo wcześniejszym okresie.
Na tej podstawie wnosiło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że wymaga rozważenia czy dla ustalenia opłaty za nabycie prawa własności przez użytkowników wieczystych w oparciu o ustawę z 26 lipca 2001 r. należy brać pod uwagę wartość prawa własności, czy wartość prawa użytkowania wieczystego. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że do wartości nieruchomości, jako prawa użytkowania wieczystego ustawodawca odnosi się tylko w dwóch przepisach: art. 33 ust. 3 ustawy, który dotyczy sytuacji, kiedy dojdzie do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i koniecznym jest zwrot opłat pobranych z tego tytułu oraz w art. 69, kiedy użytkownikowi wieczystemu sprzedawana jest nieruchomość i zmianie ulega dotychczasowy status użytkownika wieczystego, który staje się właścicielem. Do użytkowników wieczystych, którzy na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) stawali się właścicielami, stosowano konstrukcję art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za podstawę określenia opłaty za przekształcenie przyjmowano zatem wartość prawa użytkowania wieczystego.
Zdaniem Kolegium ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. zmieniła akcenty w relacjach tych dwóch praw i wyartykułowała prawo własności, pomijając nawet w tytule określenie "prawo użytkowania wieczystego". Takie zachowanie ustawodawcy było nieprzypadkowe i wynikało z uznania priorytetu prawa własności w hierarchii praw rzeczowych. W świetle powyższego uzasadnione było zatem odwołanie się do operatu szacunkowego, który ustalał wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Fakt, że wartość tą ustalono dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w ocenie strony przeciwnej, był dopuszczalny, ponieważ zgodnie z § 2 pkt 6 cytowanego rozporządzenia z dnia 25 listopada 2003 r. w wykazie nieruchomości nabywanych na własność przez użytkowników wieczystych należy podać wartość nieruchomości stanowiącą podstawę do ustalenia opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania.
Według Kolegium odwołanie się w ww. rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., do wartości nieruchomości ustalonej dla celów aktualizacji opłat rocznych ponoszonych przez użytkowników wieczystych uprawnia organ określający wysokość opłaty z tytułu nabycia prawa własności do wykorzystania na ten cel wartości ustalonej na potrzeby aktualizacyjne.
Analiza treści operatu pozwala przyjąć, że opinia biegłego została sporządzona w sposób właściwy i że operat zawiera wszystkie elementy wymienione w § 51 i § 52 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2003 r. W dacie jego sporządzenia (30 maja 2003 r.) art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał lakoniczną treść: "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego". Przepis ten nie zawierał obostrzeń w postaci ograniczenia celu, na jaki operat może być wykorzystany oraz czasu jego obowiązywania. Rygory w tym zakresie wprowadził dopiero art. 1 pkt 104 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU. Nr 141, poz. 1492), obowiązujący od dnia 22 września 2004 r. i dotyczący operatów szacunkowych sporządzonych po tej dacie. Nie było zatem przeszkód natury prawnej, aby z operatu z dnia 30 maja 2003 r. korzystać po upływie kilkunastu miesięcy bez odpowiedniego zastrzeżenia biegłego, że wyraża na to zgodę oraz na wykorzystanie go dla celów innych, niż określone w operacie.
Kolegium wywodziło też, że Sąd nie uwzględnił, że ustalając opłatę z tytułu nabycia przez K. K. prawa własności nieruchomości na podstawie prawa własności określonego w operacie sporządzonym w dniu 30 maja 2003 r. organy I i II instancji działały w interesie skarżącego. Wartość prawa własności od kilkunastu lat wykazuje tendencję wzrostową. Potwierdza to operat, gdzie na stronie 10 rzeczoznawca majątkowy określa ten wzrost na poziomie 0,5% w stosunku miesięcznym. Z prawdopodobieństwem na granicy pewności można przyjąć, że gdyby sporządzenie operatu zlecono w miesiącu styczniu 2005 r. (data wydania decyzji przez organ I instancji) opłata, do uiszczenia której byłby zobligowany K. K. byłaby wyższa o około 10%.
Ustosunkowując się do zarzutu Sądu, dotyczącego ustalenia przez organy I i II instancji wartości nieruchomości "w dużo wcześniejszym okresie", co zdaniem Sądu, skutkowało naruszeniem przepisu art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium stwierdza, że z treści powołanego przepisu wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy. Określa on zatem wyłącznie kto jest uprawniony do wyceny wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani w art. 7, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera unormowań, które expressis verbis nakładałyby obowiązek ustalenia cen z zachowaniem waloru aktualności. Regulację taką posiadała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zobowiązując w art. 38 ust. 2 do określenia wartości gruntów przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami.
Pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego (30 maja 2003 r.), a datą wydania decyzji przez Burmistrza Krapkowic (31 stycznia 2005 r.) ustalającą m.in. wysokość kwestionowanej przez K. K. opłaty z tytułu nabycia na własność, będącej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości, upłynęło około 1,5 roku. W ocenie Kolegium, uwzględniającej informację rzeczoznawcy zawartą w operacie, że przyrost wartości działek wynosi na terenie Krapkowic ok. 0,5% miesięcznie, taki trend wzrostu wartości nieruchomości uzasadnia przyznanie przyjętej wartości działek przymiotu aktualności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministrracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut błędnej wykładni art. 67 ust. 1 oraz art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 67 ust. 1 tej ustawy "Cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości". Przepis ten expressis verbis ustanawia, że cenę nieruchomości ustanawia się na podstawie wartości, co oznacza aktualną wartość według stanu faktycznego obowiązującego w dniu podjęcia wyceny dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie. Art. 67 ust. 1 nie daje podstaw do zastosowania innych reguł, których też nie można wyprowadzić z art. 7 tej ustawy, który stanowi "jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V". Nie można z domniemania, że wartość nieruchomości ustalona dla potrzeb prowadzonego postępowania byłaby wyższa, wyprowadzić wadliwej wykładni art. 67 ust. 1 i art. 7 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.