Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 136/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 482/16 oddalił skargę Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 21 listopada 2014 r. Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Starosty Koneckiego o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu Maleniec, gminy R., polegającej na jego wykreśleniu jako użytkownika działki nr [...] oznaczonej jako "Wp" – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, wykazanej jako grunty będące we władaniu Skarbu Państwa w użytkowaniu skarżącego wraz ze zmianą oznaczenia użytku gruntowego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa działka stanowi kanał wykonany dla potrzeb Zakładu [...] w M., a wody w nim płynące są wodami w tym urządzeniu i nie należą do wód określonych w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i rozporządzeniu Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149).

Starosta Konecki dwukrotnie rozpoznawał niniejszą sprawę i ostatecznie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił wprowadzenia takiej zmiany.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty Koneckiego z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] położona w obrębie [...] gmina R. w protokole ustalenia stanu władania z dnia 20 grudnia 1965 r. została wykazana jako jedna z działek stanowiących rzekę Czarną oraz w protokole spisanym w dniach 29-30 listopada 1967 r. i w dniach 10-22 grudnia 1967 r. dotyczącym ustalenia władających gruntami jako "rzeka Czarna Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji". Powyższą dokumentację geodezyjną zawiera Operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] obecny identyfikator: [...].

W rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z 1967 r. wsi M. działka nr [...] o pow. [...]ha, została zaliczona do grupy X – wody publiczne jako grunty we władaniu Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji. Zapis taki został również dokonany w rejestrze gruntów wsi M. sporządzonym w 1969 r. przy założeniu ewidencji gruntów, gdzie pod numerem [...] wykazano działkę nr [...] jako grunty pod wodami (wody) stanowiące użytek gruntowy o nazwie "wodościeki", zgodnie z obowiązującą wówczas instrukcją Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. Nr 38 poz. 379).

W 1984 r. przeprowadzono "terenową kontrolę ewidencji gruntów", jak wynika ze sprawozdania technicznego zawartego w operacie technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] obecnie o identyfikatorze [...], wykonanym w wyniku tych prac. W rejestrze gruntów z 1984 r. działka nr [...] o powierzchni [...]ha, została wpisana w jednostce rejestrowej nr [...] jako grunty we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Kielcach z siedzibą we Włoszczowie stanowiące użytek: "wody płynące".

W 1992 r. dla obrębu [...] założono informatyczną bazę danych opisowych w programie MSEG. Operat dotyczących tych prac został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 listopada 1992 r. pod numerem [...]. W rejestrze gruntów utworzonym w 1992 r. działkę nr [...] o powierzchni [...]ha wykazano w jednostce rejestrowej [...], jako użytek gruntowy "Wp" - wody płynące, natomiast jako podmiot zarządzający gruntami wykazano Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych w Kielcach Oddział Rejonowy z siedzibą we Włoszczowie.

Jak wynika z informacji zawartej w decyzji Starosty Koneckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., w 2003 r. po konwersji danych programu MSEG do programu EWOPIS WINDOWS, w rejestrze gruntów wprowadzono zapis, zgodnie z którym działkę nr [...] wykazano jako grunty we władaniu Skarbu Państwa w użytkowaniu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach.

Na mapach ewidencyjnych z 1969 r. działka nr [...] była oznaczona jako rzeka Czarna. Obecnie działka nr [...] również jest oznaczona na mapie ewidencyjnej jako rzeka Czarna i stanowi odprowadzenie wód ze zbiornika "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w obrębie [...], będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której założono księgę wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zgodnie z treścią tej księgi wieczystej działka nr [...] stanowi w całości grunty leśne.

W ocenie organu, wobec takiego zapisu w księdze wieczystej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód znajdujących się w zbiorniku "[...]" należy faktycznie do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Z wykonanego w 2008 r. przez skarżącego operatu wodnoprawnego dla zbiornika "[...]" wynika, że zbiornik ten powstał najprawdopodobniej w latach siedemdziesiątych osiemnastego wieku, kiedy w naturalnym zagłębieniu doliny rzeki Czarnej Koneckiej wybudowano szereg urządzeń hydrotechnicznych wykorzystujących energię wodną jako siłę napędową dla istniejącego wówczas zakładu w M. Zbiornik "[...]" był wówczas zbiornikiem przepływowym na rzece Czarnej. Dopiero w latach 1977 - 1979 przełożono koryto rzeki Czarnej na skutek czego zbiornik "[...]" stał się zbiornikiem bocznym. Zbiornik zasilany jest wodami rzeki Czarnej, płynącymi starorzeczem, na którym znajduje się szereg budowli hydrotechnicznych.

Zgodnie z mapą ewidencyjną wody zasilające zbiornika "[...]" płyną do zbiornika po gruntach oznaczonych jako działka nr [...], która w rejestrze gruntów obrębu [...] opisana jest jako rzeka Wąglanka, natomiast na mapie inwentaryzacyjnej zawartej operacie wodnoprawnym opisana jest jako kanał ulgi. Odprowadzenie wody ze zbiornika "[...]", jak wynika z mapy ewidencyjnej, obywa się po gruntach oznaczonych jako działki nr [...] w obrębie [...], która łączy się z działkami nr [...], [...] i [...] położonymi w obrębie [...], a następnie z kolejnymi działkami stanowiącymi koryto rzeki Czarnej.

Działka nr [...] położona w obrębie [...] została ujęta w wykazie działek ewidencyjnych, pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi, istotnymi dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa na terenie powiatu koneckiego ujętych w załączniku nr 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną w stosunku do których prawa właścicielskie sprawuje Marszałek Województwa Świętokrzyskiego. Wykaz ten został przekazany przez skarżącego do Starostwa Powiatowego w Końskich przy piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. i obejmuje także działkę nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie [...], oraz przy piśmie z dnia 14 października 2012 r., w którym pominięto działkę nr [...] położoną w obrębie [...] oraz działkę nr [...] położoną w obrębie [...], pozostawiając działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...]. Nadmieniono, że organ nie wyjaśnia dlaczego z wykazu tego usunięto działkę nr [...] położoną w obrębie [...] oraz działkę nr [...] położoną w obrębie [...].

Organ odwoławczy zauważył, że grunty oznaczone jako działka nr [...] stanowią kolejny zbiornik wodny opisany w rejestrze gruntów jako zbiornik [...]. Zgodnie z wykazem przedstawionym przez skarżącego wody w tym zbiorniku zostały zaliczone do śródlądowych wód powierzchniowych, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Tym bardziej niezrozumiałe jest usunięcie z tego wykazu gruntów stanowiących działkę nr [...] położoną w obrębie [...] oraz działkę nr [...] położoną w obrębie [...] pokrytych wodami zasilającymi ten zbiornik.

Zdaniem organu, samo usuniecie działki nr [...] z wykazu działek ewidencyjnych, pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi, istotnymi dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa na terenie powiatu koneckiego, nie stanowi podstawy do zmiany użytku gruntowego wykazanego w tej działce i wykreślenia skarżącego jako podmiotu ewidencyjnego w odniesieniu do tych gruntów.

Ponadto organ powołał się na art. 11 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087) i stwierdził, biorąc pod uwagę zakres zadań skarżącego określonych w statucie, że do jednostki tej należy również sprawowanie trwałego zarządu w odniesieniu do wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji uznał, że skarżący nie przedstawił dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia żądanych przez niego zmian, a przede wszystkim dowodów świadczących o tym, że właściwy w odniesieniu do wód pokrywających grunty stanowiące przedmiotową działkę, jest inny organ. Jednocześnie podkreślono, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, nie rozstrzygają sporów pomiędzy innymi organami w sprawach dotyczących wód publicznych.

Skargę na powyższą decyzję złożył do WSA w Kielcach Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, zarzucając naruszenie art. 61 § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 217 ust. 1–3, art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1a, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, art. 19 ust. 1–3 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że istotą wniosku skarżącego było wykreślenie istniejącego aktualnie w ewidencji zapisu w odniesieniu do działki [...] poprzez stwierdzenie błędnego wpisu do tej działki w 2003 r. polegającego na tym, że w miejsce Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych w Kielcach Oddział Rejonowy z siedzibą we Włoszczowie wykazanego jako podmiot zarządzający gruntami wprowadzono zapis zgodnie z którym działkę nr [...] wykazano jako grunty we władaniu Skarbu Państwa w użytkowaniu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach.

Sąd powołując się § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej w postaci:

1. - operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...] (stary nr [...]);
2. - rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z 1963 r.;
3. - operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...] (stary nr [...]);
4. - operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...] (stary Nr [...]);
5. - map ewidencyjnych, wynika, że działka nr [...] stanowi grunty pod wodami rzeki Czarnej. Ciek biorący początek w [...] biegnie poprzez działkę nr [...] w M. i kolejno przez działki: nr: [...], [...] i [...] w M. oraz nr [...] w K. stanowi rzekę Czarną Konecką. Działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...] oraz działka nr [...] położona w obrębie [...], zgodnie z wykazami skarżącego (pisma z dnia 13 czerwca 2012 r. i z dnia 4 października 2012 r.) figurują w ewidencji wód jako śródlądowe wody powierzchniowe płynące. Sąd zwrócił uwagę, że w wykazie przy piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. została również ujęta sporna działka, a jej pominięcie w wykazie przy piśmie z dnia 4 października 2012 r. skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił. Rację więc mają organy uznając, że skoro zgodnie z mapą ewidencyjną wody zasilające zbiornik "[...]" płyną do zbiornika po gruntach oznaczonych jako działka nr [...], która w rejestrze gruntów obrębu [...] opisana jest jako rzeka Wąglanka, a na mapie inwentaryzacyjnej znajdującej się w operacie wodnoprawnym opisana jest jako kanał ulgi, a następnie są odprowadzane z tego zbiornika poprzez działki nr [...], [...] i [...], i kolejnymi działkami na których znajduje się koryto rzeki Czarnej to mamy do czynienia z ciągłością w ramach jednego cieku. Zdaniem Sądu fakt ten przemawia za uznaniem użytku w przedmiotowej działce, jako gruntu pokrytego wodami płynącymi, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organy ewidencyjne. Brak zatem podstaw do zmiany użytku w działce [...] na wnioskowany przez skarżącego w postaci wpisu Ws – woda stojąca.

Sąd przytoczył także treść m.in. § 11, § 12 i § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 14 ust. 3 Prawa wodnego i stwierdził, że do zadań z zakresu administracji rządowej powierzonych skarżącemu należą w szczególności wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód dla których praw właścicielskich nie wykonuje: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor parku narodowego (§ 5 pkt f statutu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach), gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne w odniesieniu do wód określonych w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego (§ 5 pkt g statutu), a także gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, które zostało powierzone marszałkowi Województwa (§ 5 pkt 7).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że obowiązkiem organu było dokładne ustalenie daty, w jakiej skarżący został ujawniony w ewidencji gruntów oraz wskazanie na jakiej podstawie tego wpisu dokonano. Okoliczności te byłyby istotne, gdyby istniały wątpliwości co do aktualności danych ujawnionych w ewidencji. W ocenie Sądu wpisy w ewidencji gruntów i budynków gminy R. w odniesieniu do działki nr [...] nie budzą zastrzeżeń.

Przepis art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost określa, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód, natomiast zgodnie z art. 14 a tej ustawy, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią własność Skarbu Państwa. Skoro zaś ta okoliczność, mianowicie, że działka [...] jest użytkiem tj. gruntem pokrytym powierzchniowymi wodami płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa i że prawo własności do tych wód w imieniu Skarbu Państwa wykonuje Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, a w jego imieniu skarżący, to bez znaczenia jest okoliczność, czy w 2003 r., kiedy to wpisano skarżącego jako władającego tą działką - taki wpis był wówczas prawidłowy czy też nie. Nie może bowiem stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku okoliczność, że zdaniem skarżącego, nie jest on następcą prawnym podmiotów ujawnionych przed 2003 r. jako władających przedmiotową działką.

Reasumując Sąd stwierdził, że ewidencja gruntów ma odzwierciedlać stan aktualny. Dlatego też w sprawie nie jest istotne, czy w przeszłości dokonano prawidłowych wpisów, ale czy obecnie te wpisy są prawidłowe i aktualne. Tej zaś okoliczności skarżący nie podważył skutecznie żadnymi dokumentami, dającymi podstawę wpisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż WSA rozstrzygnął merytorycznie sprawę mimo wadliwie ustalonego stanu faktycznego.
2. 2) naruszenie prawa materialnego polegającego na:
3. - błędnej wykładni art. 217 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne;
4. - nie zastosowaniu art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne;
5. - niewłaściwym zastosowaniu art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1a, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne;
6. - niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
7. - niezastosowaniu § 9 ust. 1 i ust. 3a, § 28 ust. 1 pkt 3, § 60 ust. 1 pkt 4, § 66 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
8. - niezastosowaniu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy gdyż WSA zastosował przepisy, które nie mogły mieć zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a pominął przepisy właściwe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca oczekiwał, że organy ewidencyjne wyjaśnią w jakiej dacie i na podstawie jakich dokumentów źródłowych a także w oparciu o jakie okoliczności faktyczne dokonano wpisu skarżącego jako użytkownika w działki nr [...] oraz na jakiej podstawie dokonano klasyfikacji gruntów jako "Wp". WSA nie rozpatrzył sprawy w tym zakresie mimo, że taka treść żądania strony była sygnalizowana w odwołaniach składanych w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze wniesionej przez skarżącego.

Ponadto WSA, sprzecznie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, uznał za bezsporny fakt, że działka nr [...] stanowi grunt pokryty wodą powierzchniową płynącą, tj. grunt pod wodami rzeki Czarnej. Charakter wód na działce nr [...] był i jest sporny.

Wbrew stanowisku Sądu, z uwagi na treść wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne, rozpatrzenie sprawy wymagało ustalenia konkretnej daty wpisu i rodzaju dokumentu źródłowego stanowiącego podstawę wpisu. Ustalenie daty wpisu było istotne gdyż data ta wyznaczała stan prawny i faktyczny, według którego można dokonać oceny legalności czynności organu ewidencyjnego. Wskazanie zaś dokumentu źródłowego stanowiącego podstawę wpisu w ewidencji pozwoliłoby wnioskodawcy na odniesienie się do jego wiarygodności.

W zakresie wpisu przedmiotowego dotyczącego oznaczenia użytków gruntowych symbolem "Wp" podstawa ustaleń faktycznych powinna wynikać z informacji dotyczących pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej, zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dane te winny zawierać numeryczny opis konturów tych użytków i klas bonitacyjnych (§ 66 rozporządzenia). Organy i WSA na takie informacje się nie powołują. Sąd dokonał ustaleń na podstawie map ewidencyjnych, które nie ilustrują zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji gruntów wód powierzchniowych płynących.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Prawo wodne nie może stanowić podstawy wpisu do ewidencji gruntów z tej przyczyny, że brak w treści tej ustawy jakiejkolwiek wzmianki o samorządowej jednostce organizacyjnej, która nabyłyby z mocy prawa tytuł do władania nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno pokrytymi wodami powierzchniowymi jak i tych niepokrytych takimi wodami.

Po drugie, w związku z tym, że charakter wód znajdujących się na działce nr [...] jest sporny, a stwierdzają to organy ewidencyjne, nie jest uzasadniony wniosek, iż działka nr [...] z mocy prawa stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Ustawa ta zmieniła między innymi organy uprawnione do wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 526 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarka wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zawiadomił również o terminie rozprawy stosowną jednostkę Wód Polskich, Regionalny zarząd gospodarki wodnej, który nie zajął stanowiska w sprawie.

Odnosząc się zaś do zaskarżonego wyroku, to przede wszystkim należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy przedstawił i odniósł się zarówno co do ustaleń faktycznych w sprawie, jak i stanu prawnego będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia. W sprawie odwołano się do szeregu dokumentów, pochodzących z różnych dat w tym sprawozdania technicznego zawartego w operacie, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z przeprowadzonej w 1984 r. terenowej kontroli ewidencji gruntów, na podstawie którego w rejestrze gruntów w 1984 r. działka nr [...] została wpisana jako grunty we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Kielcach, a użytek gruntowy został określony "wody płynące".

Z kolei w rejestrze gruntów utworzonym 1992 r. działkę nr [...] wykazano jako użytek gruntowy Wp - wody płynące, a jako podmiot zarządzający wykazano Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych w Kielcach, a po konwersji danych w 2003 r. zapis zgodnie z którym działkę nr [...] wykazano jako grunty we władaniu Skarbu Państwa w użytkowaniu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się również do kwestii dotyczącej wpisu w ewidencji Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, a nie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego jako podmiotu wykonującego prawa właścicielskie Skarbu Państwa, a z argumentacją tą należy się zgodzić.

Natomiast przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że przedmiot postępowania dotyczył żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na zmianie oznaczenia rodzaju użytku gruntowego z istniejącego Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi na użytek gruntowy Ws – wody stojące, oraz wykreśleniu skarżącego kasacyjnie jako użytkownika przedmiotowej działki nr [...]. Mając na uwadze przedmiot tego postępowania należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że podstawowym aktem prawnym w oparciu o które prowadzone było postępowanie to przepisy ewidencyjne zawarte zarówno w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zagadnienia dotyczące podziału użytków gruntowych na poszczególne grupy uregulowana jest w § 67 rozporządzenia w pkt 1 do pkt 7, w tym pkt 1 to grupa określona jako grunty rolne, zaś w pkt 6 grupa określona jako grunty pod wodami.

Z kolei § 68 rozporządzenia wskazane w § 67 grupy dzieli na dalsze kategorie. I tak zgodnie z § 68 ust. 4 do gruntów pod wodami zalicza się między innymi wymienione w pkt 2 grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone symbolem – Wp, a w pkt 3 grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczone symbolem- Ws. Nadto należy wskazać, że szczegółowe zasady dotyczące zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych uregulowane są w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołany załącznik nr 6 zatytułowany zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (w brzmieniu obowiązującym od 31 grudnia 2013 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji), określa szczegółowo cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z pkt 24 powołanego załącznika "do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi – Wp zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm.).

Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku kanałów lub sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących – zewnętrzne krawędzie tych kanałów lub zbiorników. Jeżeli ciek naturalny, jezioro, inny naturalny lub sztuczny zbiornik wodny lub kanał przecina granicę obrębu ewidencyjnego, to granica obrębu ogranicza kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi". Natomiast zgodnie z pkt 25 powołanego załącznika do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi stojącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, oraz grunty trwale pokryte wodami znajdującymi się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędące stawami oraz niezliczone do nieużytków, o których mowa w Ip.

9. Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi wyznaczają linie brzegów naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku zagłębień terenu powstałych w wyniku działalności człowieka -zewnętrzne krawędzie tych zagłębień. Jeżeli naturalny zbiornik wodny lub zagłębienie terenu powstałe w wyniku działalności człowieka przecina granicę obrębu ewidencyjnego, to krawędź przecięcia ogranicza kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Wskazane wyżej zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków, w przypadku tych dwóch rodzajów użytku gruntowego jednoznacznie odsyłają do przepisów Prawa wodnego. W przypadku gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi – Wp, wspomniany załącznik nr 6 wprost odwołuje się do art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: 1) płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Należy jeszcze zaznaczyć, że pojęcie kanału (które występuje w powołanym wyżej przepisie w lit. c) posiada normatywną definicję zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którą mówiąc o kanałach - rozumie się przez to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5m przy ich ujściu lub ujęciu. Z kolei w przypadku gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws wspomniany załącznik odwołuje się do art. 5 ust 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym do wód stojących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi.

Wskazane wyżej rozwiązania prawne pokazują związek jaki zachodzi pomiędzy przepisami ewidencyjnymi dotyczącymi zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, tj. do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi - Ws i gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp, a przepisami prawa wodnego. Z powyższego wynika, że organ ewidencyjny dla prawidłowego zastosowania przepisów ewidencyjnych dotyczących określenia użytku gruntowego musi również sięgać do przepisów ustawy – Prawo wodne.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy przede wszystkim podkreślić, że sformułowane zarzuty nie podważyły dokonanych w sprawie ustaleń co do oznaczenia rodzaju użytków gruntowych na przedmiotowych działkach. Wskazany wyżej stan prawny dotyczący zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, dla potrzeb ewidencji gruntów nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują również przepisów postępowania, dotyczących zebrania, oceny materiału dowodowego, tym samym kwestia dotycząca zmian przedmiotowych w ewidencji gruntów, bo taki charakter ma zmiana rodzaju użytku gruntowego nie została podważona. Okoliczność ta ma istotne znaczenie prawne, albowiem z wniosku jak i ze skargi wynika, że wnioskowana zmiana podmiotowa polegająca na wykreśleniu skarżącego z ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowej działki uzasadniana była zmianami przedmiotowymi dotyczącymi oznaczenia rodzaju użytku gruntowego tzn., że działka nr [...] zamiast oznaczenia Wp - wody płynące, powinna być oznaczona Ws – wody stojące.

Tymczasem w zarzutach skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 1, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie został wskazany żaden z przepisów regulujących zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w tym przypadku do użytku gruntowego Wp i użytku gruntowego Ws, w tym również art. 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo wodne, który zawiera normatywną definicję wód płynących i wód stojących, która ma zastosowanie dla potrzeb ewidencyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 1. tj. dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w niezbędnym zakresie, dokonanie własnych wadliwych ustaleń faktycznych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Powołane przepisy nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, nie została naruszona właściwość sądu administracyjnego (art. 3 § 1), wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1) sąd rozstrzygnął w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1). Uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., tym samym możliwa była kontrola zaskarżonego wyroku.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy te same w sobie nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, przepisy te w sposób ogólny regulują jakiego rodzaju orzeczenie może wydać Sąd I instancji, stąd też chcąc postawić zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należy powiązać ten przepis z konkretnymi przepisami dotyczącymi naruszenia czy to prawa materialnego, czy postępowania.

Natomiast pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, wskazano na: naruszenie art. 217 ust. 1-3 ustawy – Prawo wodne polegające na błędnej wykładni, na pominięciu art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1a, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji i pominięciu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim podkreślić, że wskazane przepisy prawa wodnego dotyczą kwestii związanych z własnością wód, oraz organów, które wykonują prawa właścicielskie. I tak art. 10 ust. 1a. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, art. 11 ust.

1. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują pkt 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Z powyższych przepisów wynika, że śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych w zakresie określonym w art. 11 ust. 1 pkt 4 wykonuje również marszałek województwa. Należy zwrócić uwagę, że marszałek województwa wykonuje prawa właścicielskie nie tylko w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, ale również w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3, jak wynika z in fine pkt 4. W prawie wodnym istotną zasadą jest, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 14 ust. 1), a gospodarowanie tymi gruntami wykonują odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 (art. 14 ust. 3). Tym samym jednym z organów uprawnionych do gospodarowania gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi jest marszałek województwa. Powołane w skardze kasacyjnej, oraz wskazane wyżej przepisy Prawa wodnego regulują podstawowe zasady dotyczące własności wód, w tym wód powierzchniowych płynących, z których wynika, że właścicielem wód jest Skarb Państwa, prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonują wskazane w art. 11 ust. 1 podmioty, w tym wskazany w pkt 4 marszałek województwa. Wskazują także podstawową i charakterystyczną dla prawa wodnego zasadę, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 14 ust. 1), gospodarowanie zaś tymi gruntami wykonują odpowiednie organy i jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, a więc również marszałek województwa. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów są niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył powyższych zasad, nie wyprowadził z tych przepisów odmiennych wniosków, a konieczność ich zastosowania wynika, z nie podważonych ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi przedmiotowe działki pokryte są wodami powierzchniowymi płynącymi.

Odnosząc się jeszcze do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne, to zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Stosownie zaś do ust. 2 Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Należy zauważyć, że do tego zarzutu odnosił się już Sąd I instancji zasadnie wskazując, że przepis art. 217 miał zastosowanie do sytuacji wskazanych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3, a więc do urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej i parków narodowych, a nie do marszałków, których dotyczy pkt 4. Odnosząc się zaś do powołanego w skardze kasacyjnej art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy prawo wodne, zgodnie z którym ust.

1. Z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, to należy zauważyć, że zgodnie z ust.

2. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tym samym możliwość przejścia gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa w trwały zarząd marszałków województw powstała dopiero po nowelizacji ustawy prawo wodne ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r., a nadto zgodnie z art. 19 ust. 2 przejście mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tym samym starosta nie może z urzędu wydać decyzji stwierdzającej, że stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd. Nie wystąpienie przez marszałka z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej powstanie trwałego zarządu, nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. w zw. z art. 217 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji i budynków, pominięciu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak bowiem wskazuje skarżący podstawą wpisu mogą być tylko dokumenty wskazane w § 12 rozporządzenia, a ponadto w przypadku gdy Skarb Państwa był tylko samoistnym posiadaczem gruntu wpisanie do ewidencji podmiotu władającego wymagało wydania decyzji na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b powołanej ustawy to należy zwrócić uwagę na art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b, który ma następującą treść: "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.".

W powołanym przepisie nie ma mowy o wymogu wydania decyzji. Niezasadne są również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie w ewidencji gruntów, w tym § 60 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są: informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej. Mianowicie co do całej działki nr [...] o pow. [...]ha wykazano użytek gruntowy Wp - wody płynące, a wyznaczenie pola powierzchni konturów użytków gruntowych ma miejsce wówczas gdy, w granicach działki ewidencyjnej istnieją różne użytki gruntowe, z kolei klasy bonitacyjne ustala się dla gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, w sprawie nie zostały podważone ustalenia faktyczne, a w konsekwencji wynikający z tych ustaleń stan prawny i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.