Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1023/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 22 lutego 2019 r. nr NG-O.025.16.2019.MM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi (dalej też: DRDLP w Łodzi) od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr GiK-II.7221.81.2018.ML, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 25 maja 2016 r. nr GK.6623.21.2016.WA zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] (...), uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2018 r. GiK-II.7221.81.2018.ML i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie jest prowadzone z urzędu, może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie na wniosek takiego podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Skutki ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 25 maja 2016 r. będą oddziaływać wyłącznie na sferę prawną właściciela działki ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], która objęta jest rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. W żaden sposób natomiast nie będą one wpływały na sytuację prawną DRDLP w Łodzi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, przyznanie kompetencji Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje bowiem legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany użytków i klas gruntów, jak i zakwestionowania wydanej w tym postępowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest wprawdzie nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie był stroną postępowania w zakresie zatwierdzenia zmiany użytków i klas przedmiotowego gruntu i nie istnieje norma prawa materialnego, z której Skarżący mógłby wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to w rezultacie nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 oraz 28 ust. 1- 4 i art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie i tym samym nie ma przymiotu strony w rozumieniu przywołanej normy art. 28 k.p.a.
- 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona.
Wniesiono o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wszczęcia tego postępowania. Kontrolowana w sprawie decyzja dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów nieruchomości.
Istotą sporu w sprawie jest zatem kwestia legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów.
Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zależy od tego, czy podmiot spełnia wymogi z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest bowiem podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., tak jak interes prawny, musi jednak wynikać z normy prawa materialnego.
Wskazać jednocześnie w tym miejscu należy, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną (zob.: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, oceny, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu należy dokonywać w oparciu o przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, czyli w oparciu regulacje według których ustala się krąg stron postępowania w przedmiocie zmiany użytków i klas gruntów. Jak już wyżej wspomniano, stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel nieruchomości lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Działka ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], której dotyczy postępowanie - bezspornie stanowi własność prywatną osoby fizycznej.
Tym samym interes prawny Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie wynika ani z tytułu własności, ani z władania tą działką. Grunt ten nie stanowi również własności Skarbu Państwa. Legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie nie można zatem wywodzić również z przepisów art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z kompetencji (zadań) dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych, określonych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym obowiązku polegającego na podejmowaniu działań mających na celu ograniczanie przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze oraz - co dodatkowo wskazano w skardze kasacyjnej - z przepisów art. 12 ust. 1 oraz 28 ust. 1- 4 i art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które w głównej mierze dotyczą opłat powstałych jako sankcje nałożone na sprawców, którzy grunty wyłączyli z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami.
Podkreślić też należy, że w przestrzeni prawa administracyjnego z samego wyłącznie faktu prawnej ochrony określonych sytuacji, aktów, czynności faktycznych czy czynności prawnych, nie wynikają podstawy do określenia charakteru prawnego przedmiotu tej ochrony, a zwłaszcza do przyjmowania, że interesy podmiotów tych sytuacji, aktów lub czynności wyłącznie z tytułu tej ochrony uzyskują przymiot interesów prawnych (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skarga kasacyjna formułując zarzuty wskazuje, że źródłem jej interesu prawnego są treści normatywne ulokowane w art. 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1-4 art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z poglądem tym nie można się zgodzić bowiem wskazywane przepisy normują podstawy prawne ustalania (kształtowania) wskazywanych tam opłat, które stanowią dochody odpowiednich funduszy o jakich mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Nie sposób z tych regulacji prawnych wywodzić status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. dla Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów.
Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny może być wywodzony z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych jeżeli tak stanowią przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji - art. 12 ust. 2 ustawy.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 4 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. W tym stanie prawnym należy uznać, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej czy rolniczej - tj. żądania o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy - jest osoba, o której mowa w art. 4 pkt 4 tej ustawy. Skoro zaś wyłączenie gruntów z produkcji leśnej może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, to należy uznać, że w postępowaniu o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów stanowiących własność prywatną określonej osoby interesu prawnego nie ma dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych.
Przyznanie kompetencji dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje mu legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany użytków i klas gruntów, jak i zakwestionowania wydanej w tym postępowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie dają Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi podstaw do wykazania posiadania interesu prawnego w sprawie zmiany użytków i klas gruntu stanowiącego własność prywatną. Skoro zaś Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie był stroną postępowania w zakresie zatwierdzenia zmiany użytków i klas przedmiotowego gruntu i nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący kasacyjnie mógłby wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji.
Za niesłuszny uznać zatem należy zatem zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 oraz 28 ust. 1- 4 i art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie i tym samym nie ma przymiotu strony. A w konsekwencji odmówić zasadności należy również zrzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem oddalił skargę.
Z omówionych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.