Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 137/14, odrzucił skargę D. J. na decyzję Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wznowienia studiów.
W uzasadnieniu Sąd podał, że wnioskiem z dnia 16 września 2013 r. D. J. zwróciła się do Prodziekana Uniwersytetu Gdańskiego o wyrażenie zgody na wznowienie studiów. W uzasadnieniu wyjaśniła, że została skreślona z listy studentów z powodu nieuregulowania opłaty i nierozliczenia semestru z przyczyn zdrowotnych.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. (doręczoną 22 października 2013 r.) Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego odmówił wnioskodawczyni wyrażenia zgody na wznowienie przez nią studiów.
Pismem datowanym na dzień 30 października 2013 r. (nadanym w dniu 4 listopada 2013 r.), D. J. wniosła do Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji o anulowanie odmowy wznowienia studiów w roku akademickim 2013/2014 i udzielenie jej zgody na wznowienie studiów.
Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdził brak podstaw do wyrażenia zgody na ich wznowienie.
Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], poinformowano D. J., że Prodziekan Uniwersytetu Gdańskiego ponownie nie wyraził zgody na wznowienie przez nią studiów. Pismo to doręczono wnioskodawczyni w dniu 24 grudnia 2013 r.
D. J. wniosła skargę na decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wznowienie studiów, określając, że jest to decyzja z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].
W uzasadnieniu wskazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 K.p.a. polegających na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz braku pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu. Nadto zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności albowiem w jej ocenie decyzja została wydana przez nieuprawniony organ, gdyż organem właściwym jest Rektor Uniwersytetu Gdańskiego jako instytucja odwoławcza. Wyjaśniła także, iż nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia jej z listy studentów, jak również po wszczęciu takiego postępowania nie została jej doręczona decyzja o skreśleniu jej z listy studentów.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Gdańskiego wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż została wniesiona po terminie wskazanym w art. 53 § 1 p.p.s.a.. Dalej organ wyjaśnił, że gdyby przyjąć że przedmiotem skargi jest pismo z dnia 13 listopada 2013 r. traktowane przez skarżącą jako decyzja organu pierwszej instancji to wówczas stwierdzić należałoby, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia.
Sąd podniósł, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Brak wyczerpania środków zaskarżenia powoduje, że skarga jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej jako ustawa) do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów, a więc także dotyczących wznowienia studiów, stosuje się odpowiednio przepisy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 września 2013 r. D. J. złożyła do organu wniosek o wznowienie studiów w roku akademickim 2013/2014 w semestrze siódmym i w dniu 24 września 2013 r. Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego nie wyraził zgody na ich wznowienie. Powyższą decyzję skarżąca odebrała w dniu 22 października 2013 r. i w ustawowym terminie, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. tj. w dniu 4 listopada 2013 r. wniosła co prawda nie do organu odwoławczego tj. Rektora Uczelni lecz do Prodziekana pismo, z treści którego wynikało, że jest to odwołanie. Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego błędnie uznając, że wpłynęło ono po upływie przewidzianego terminu nie przekazał go do rozpoznania organowi odwoławczemu, którym zgodnie z art. 207 ust. 1 w z związku z art. 70 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest Rektor Uczelni lecz uznał, że jest to kolejny wniosek o wznowienie studiów i wszczął z urzędu - nie zawiadamiając o tym strony - nowe postępowanie w tej sprawie wydając kolejną decyzję w dniu 7 listopada 2013 r. stwierdzającą brak podstaw do wznowienia studiów.
O treści tej decyzji skarżąca została poinformowana pismem z dnia 13 listopada 2013r., na które następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Należało jednak uznać, że przedmiotem skargi jest decyzja organu pierwszej instancji z dnia 7 listopada 2013 r., a nie jak wskazała skarżąca pismo z dnia 13 listopada 2013 r..
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze względu na brak wyczerpania środka zaskarżenia przysługującego stronie w postępowaniu administracyjnym, skargę należało odrzucić (art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy).
Sąd wyjaśnił również skarżącej, że poprzez odrzucenie przedmiotowej skargi skarżąca nie zostaje pozbawiona prawa do sądu i merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż po rozpatrzeniu przez organ odwoławczy odwołania od decyzji z dnia 24 września 2013 r. możliwe będzie ponowne złożenie skargi. Skarżąca może także w trybie skargi na bezczynność domagać się by jej odwołanie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy.
Sąd podkreślił, że gdyby uznać, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest pismo z dnia 13 listopada 2013 r., to wówczas jej skarga również podlegałaby odrzuceniu z uwagi na fakt, iż sprawa nie należałaby do właściwości sądu administracyjnego tj. nie mieściła się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowe pismo jest jedynie informacją wskazującą skarżącej na fakt załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 7 listopada 2013 r.. Pismo to nie ma zatem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, nie jest też żadnym aktem procesowym otwierającym, czy też w tym wypadku tamującym jakiekolwiek postępowanie jurysdykcyjne, czy nawet wpadkowe. W konsekwencji nie mogłoby być ono zaskarżone do sądu administracyjnego.
Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
D. J. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez;
* błędne przyjęcie, że pismo z dnia 30 października 2013 r. (wniesione 4 listopada 2013 r.) było kolejnym wnioskiem o wznowienie studiów, a więc podaniem skierowanym do organu I instancji, a nie odwołaniem od decyzji organu I instancji;
* błędne przyjęcie, że pismo z dnia 7 listopada 2013 r. było decyzją administracyjną załatwiającą sprawę i wiążącą organ oraz stronę pomimo jej nieogłoszenia i niedoręczenia stronie (w przeciwieństwie do pisma z dnia 13 listopada 2013 r.);
* błędne przyjęcie, że pismo z dnia 13 listopada 2013 r. jest jedynie informacją, podczas gdy w rzeczywistości jest ono decyzją administracyjną;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnej oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji uznania, że skarga do WSA została wniesiona na decyzję wydaną w I instancji;
b) art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi zamiast stwierdzenia nieważności decyzji Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło merytoryczne rozpatrzenie skargi i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu obarczonego wadą prawną powodującą jej nieważność;
c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi na decyzję organu w przedmiocie wznowienia studiów z powołaniem się na brak wyczerpania środka zaskarżenia przysługującego stronie w postępowaniu administracyjnym — co miało istotny wpływ na wynik sprawy - ponieważ w sytuacji gdy w rzeczywistości skarżąca wniosła skargę na decyzję II instancji wydaną przez niewłaściwy organ zasadnym byłoby wydanie przez WSA merytorycznego wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego przystąpiono do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga dotyczy decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Nie można bowiem skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu pierwszej instancji. Skutkiem niewyczerpania środków zaskarżenia przez stronę jest odrzucenie wniesionej do sądu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W takiej sytuacji za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia powyższego przepisu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej, dotyczących decyzji organu I instancji, byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi.
Tymczasem przez wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, gdy przysługujące stronie odwołanie zostanie rozpoznane przez organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 K.p.a.). Skoro w niniejszej sprawie pismo skarżącej, stanowiące odwołanie nie zostało przez organ pierwszej instancji przekazane do właściwego organu odwoławczego, jakim jest Rektor Uczelni, a w konsekwencji nie została wydana decyzja administracyjna w drugiej instancji, to wniesienie skargi było przedwczesne. Całkowicie błędny jest zatem wywód w skardze kasacyjnej, że rozpoznanie odwołania przez Prodziekana Wydziału, powinno być potraktowane jako wyczerpanie środka zaskarżenia warunkujące wniesienie skargi do sądu.
Zaznaczyć ponadto trzeba, że wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki przyjął, że pismo datowane na dzień 30 października 2013 r. (nadane w dniu 4 listopada 2013 r.) stanowiło odwołanie od decyzji z dnia 24 września 2013 r. Zaznaczył również, że po rozpatrzeniu przez organ odwoławczy odwołania od decyzji z dnia 24 września 2013 r. możliwe będzie ponowne złożenie skargi i rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny.
Odnosząc się do dalszych argumentów powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że przedmiotem skargi była decyzja Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 7 listopada 2013 r. w przedmiocie wznowienia studiów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że pismo z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. winno być traktowane jako decyzja administracyjna. Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pismo to nie ma charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki.
Niezależnie jednak od tego, czy za decyzję potraktowane by było pismo z 13 listopada 2013 r., to nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z wcześniejszych uwag również ta decyzja, jako wydana przez organ pierwszej instancji nie mogła być zaskarżona wprost do sądu administracyjnego. Z kolei wskazywane w skardze możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy skarga jest merytorycznie rozpatrywana przez sąd. Nie jest więc to dopuszczalne w sytuacji, gdy skarga podlega odrzuceniu wskutek niewyczerpania środka zaskarżenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo podkreślić należy, że niezrozumiałe jest stwierdzenie strony skarżącej o zamknięciu jej drogi do uzyskania merytorycznego wyroku w sprawie, podczas gdy Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazał na obowiązek rozpoznania odwołania przez właściwy organ uczelni i przysługujące stronie środki w razie bezczynności tego organu.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.