Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 156/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, Sąd Wojewódzki) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: PKP, Skarżąca Spółka) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: Komisja) z 13 grudnia 2019 r. nr KKU-3/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce gruntami") poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, umowa o przekazaniu, umowa o nabyciu nieruchomości mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny i wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Wobec powyższego PKP wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 §1 ab initio k.p.a. i art. 7, art. 77 §1 a także art. 80 k.p.a.
Zarzuty te okazały się nieuzasadnione.
Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Sąd Wojewódzki oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A w Warszawie na komunalizacyjną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 grudnia 2019 r. nr KKU-3/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się w dniu 27 maja 1990 r. (to jest w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. dalej: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.") tytułem prawnym do tej nieruchomości, to fakt ten oznaczał, że nieruchomość ta należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustaw z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wobec zatem braku wykazania się przez PKP dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego należało - jak uczynił to Sąd Wojewódzki - uznać, że sporne mienie podlegało komunalizacji z mocy prawa. Jeśli zaś przedmiotowy grunt był w dniu 27 maja 1990 r. jedynie w faktycznej dyspozycji PKP a w grę nie wchodziło władanie tym gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ustawy o gospodarce gruntami).
Ponadto należy zaakcentować, że problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), podjął uchwałę, w której stwierdził, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".
Pogląd ten podziela zaś skład orzekający a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że wyżej przytoczone zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.
W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989, nr 26, poz. 138), zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.
Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000, Nr 84, poz. 948, dalej: "ustawa o komercjalizacji") przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ustawy o komercjalizacji, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust.
6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (źródło CBOSA) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie o komercjalizacji z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy o komercjalizacji). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy o komercjalizacji). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów tego rozporządzenia, wygasło, to także zarzut kasacyjny oparty na art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami nie zasługiwał na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. Zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami nie zasługiwał na uwzględnienie.
W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej. W związku z tym zatem również zarzuty kasacyjne oparte na przepisach ustawy o gospodarce gruntami nie były trafne.
Odnosząc się do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nietrafnie Skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7, art. 77 §1 a także art. 80 k.p.a., gdyż oddalając skargę na opisaną na wstępie decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 grudnia 2019 r. nr KKU-3/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, gdyż - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia w/w przepisów. Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie nie tyle były bowiem sporne fakty, które doprowadziły organ a następnie Sąd Wojewódzki do wniosku, że przedmiotowy grunt nie znajdował się w zarządzie PKP.
W związku z tym w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miały nie tyle przepisy procedury administracyjnej a przepisy aktów, zawierających normy materialnoprawne jak i unormowania proceduralne, regulujące w sposób szczególny objęte nimi zagadnienia.
Skarżąca Spółka, w skardze kasacyjnej akcentowała, że błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę do stwierdzenia przez właściwy organ prawa zarządu. Mimo bowiem, że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, to w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych. Kwestionowano też stanowisko, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów, w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem, może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełnione są ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu.
Wreszcie Skarżąca twierdziła, że nie zgadza się również z ograniczeniem w postępowaniu administracyjnym zasady równiej mocy dowodowej. Podnosiła przy tym, że wprawdzie w doktrynie, przyjęta w art. 75 § 1 k.p.a. reguła otwartego systemu dowodów może zostać wyłączona w ustawach szczególnych, ale wyznaczenie tych granic, wyjątków może budzić wątpliwości.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę.
Z tego też powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne praktycznie jednolicie przyjmuje, że - jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki - istnienia dawnego prawa zarządu nie można domniemywać.
Nie można też zgodzić się ze Skarżącą, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 75 §1 ab initio k.p.a. bo w postępowaniu tym ograniczono zasadę równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie było nieuzasadnione i nie wynikało wprost z przepisu ustawy, a przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej a ponadto przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Wyjaśnić bowiem należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 1997, Nr 115, poz. 741) Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998, Nr 23, poz. 120).
Określa ono m. in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.
W ocenie składu orzekającego, wprawdzie istotnie, jak podnosi Skarżąca, ani zarząd, ani trwały zarząd, nie były i nie są prawami rzeczowymi – w rozumieniu kodeksu cywilnego – ale uprawnienia wynikające z prawa zarządu oraz trwałego zarządu są mocno zbliżone do praw rzeczowych, takich jak własność czy użytkownie wieczyste. Ponadto legitymowanie się - w określonej dacie – prawem zarządu w stosunku do danej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzi do nabycia – i to z mocy prawa – przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego do owej nieruchomości a więc prawa rzeczowego, traktowanego najczęściej, na równi z prawem własności. W takim zatem stanie rzeczy nie może budzić żadnych wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia istnienia (w tym przypadku) prawa zarządu.
Reasumując należy wskazać, że obowiązująca natomiast w owym czasie ustawa o gospodarce gruntami przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak wywodził Sąd Wojewódzki, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.
Skoro zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby przedsiębiorstwo PKP dysponowało indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowych nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powoływała się także Skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia na tych nieruchomościach przedsiębiorstwa – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - odpowiadała prawu.
W rezultacie więc, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.