Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 1041/13), oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
J. K., wnioskiem z dnia p,,,[ maja 2013 r., zwróciła się do Burmistrza G. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w którym stwierdzono, że w/w legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, do jakiego została zaliczona od dnia [...] lutego 2008 r. W orzeczeniu tym za datę początkową niepełnosprawności wskazano dzień [...] maja 1997 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Burmistrz G. – powołując się na art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r." - odmówił J. K. przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że – w świetle powołanych przepisów - zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z dołączonego przez wnioskodawczynię orzeczenia z dnia [...] maja 2013 r., wynikało natomiast, że legitymuje się ona orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która istniała dopiero od dnia [...] maja 1997 r. a więc nie powstała przed ukończeniem przez wnioskodawczynię 21 roku życia.
Na skutek wniesionego przez J. K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podkreśliło, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. zaliczył J. K. do lekkiego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] stycznia 2008 r., datując powstanie niepełnosprawności na dzień [...] maja 1997 r. Następnym orzeczeniem, wydanym w dniu [...] marca 2008 r. nr [...], ten sam Zespół stwierdził u J. K. umiarkowany stopień niepełnosprawności, określając datę początkową niepełnosprawności także na dzień [...] maja 1997 r. Z treści zaś aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego w dniu [...] maja 2013 r. również wynikało, iż wnioskodawczyni posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz, że owa niepełnosprawność istnieje od dnia [...] maja 1997r. Okoliczność ta została także potwierdzona w piśmie Zespołu z dnia [...] czerwca 2013 r. [...]. W tej sytuacji zatem, organ odwoławczy – powołując się na treść art. 16 u.ś.r.- stwierdził, iż skoro warunkiem przyznania wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia byłaby okoliczność powstania u niej niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, a z aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] maja 2013 r. oraz wcześniejszych orzeczeń tego Zespołu wynikało, że niepełnosprawność u J. K. zaistniała dopiero od dnia [...] maja 1997 r., a więc po ukończeniu przez nią 21 lat, to brak było w tym przypadku podstaw do uwzględnienia wniosku.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu twierdzeń J. K., która, kwestionując datę początkową swojej niepełnosprawności, wskazywała że niepełnosprawność istniała u niej już wcześniej, Kolegium stwierdziło, że w tym zakresie było związane ustaleniami, zawartymi w aktualnym orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Organy prowadzące bowiem postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie posiadają kompetencji do kwestionowania tego rodzaju orzeczeń. Wszelkie wątpliwości, związane z datą początkową niepełnosprawności, odwołująca się mogła wyjaśniać jedynie w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podnosiła, że zaskarżona decyzja była dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Twierdziła, że w latach 1995-1997 była leczona przez psychiatrę W. K. a od 18 roku życia do chwili obecnej nie miała możliwości podjęcia pracy z uwagi na stan zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za nieuzasadnioną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że - zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. – przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego uzależnione było od spełnienia przez nią dwóch przesłanek: legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz powstaniem tej niepełnosprawności w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w art. 3 pkt 20 u.ś.r. ustawodawca zdefiniował pojęcie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wskazując m. in., iż jest nim niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki - powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 259/12) - stwierdził, że obowiązujące - w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przepisy nie pozwalały ustalać w inny, niż wskazany w treści art. 3 pkt 20 u.ś.r., sposób wymaganej dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przesłanki niepełnosprawności, której stwierdzenie następuje toku sformalizowanego postępowania, przez powołane do tego – na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – podmioty (powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, mogło być zatem wykazane wyłącznie orzeczeniem wskazanych organów.
Rozpoznając zatem sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku osoby, która ukończyła 16 rok życia, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania stopnia jego niepełnosprawności, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że - zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 138, poz. 1328) - dołączone przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2013 r. musiało obligatoryjnie zawierać określenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności, które stanowi istotną część merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nadmienił przy tym, że – na podstawie 14 ust. 4 ww. aktu wykonawczego - w przypadku braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest obowiązany zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie - "nie da się ustalić". Ustawodawca zatem wymaga – jak argumentował Sąd - aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia.
Przedstawione przez skarżącą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. przesądzało więc nie tylko kwestię stopnia jej niepełnosprawności, ale także datę jej powstania (po ukończeniu przez skarżąca 21 roku życia, co nastąpiło dniu [...] września 1996 r.).
W konkluzji Sąd uznał, że organy obu instancji, rozważając możliwość przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, były związane zawartym w powołanym orzeczeniu rozpoznaniem oraz innymi jego elementami. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności, wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie mogło być zaś zastąpione żadnym innym dokumentem.
Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko Kolegium, że wskazywane przez skarżącą okoliczności, dotyczące błędnej – jej zdaniem – oceny daty powstania niepełnosprawności, mogły być przez nią podnoszone wyłącznie w zakresie postępowania przed Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. K., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- 1. art. 16 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 20 u.ś.r. - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, tylko jeśli z samej treści tego orzeczenia wynika, iż niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, podczas gdy ze wskazanych norm prawa materialnego nie wynika, iż data początkowa powstania niepełnosprawności może zostać wykazana jedynie poprzez wyraźną treść aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,
- 2. art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, iż na jego podstawie można przyjąć, iż powołane w tym przepisie organy są wyłącznie właściwymi do ustalania daty powstania niepełnosprawności dla potrzeb ustalania zasiłku pielęgnacyjnego,
- 3. § 13 ust. 2 pkt 10 oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przypisanie tym przepisom znaczenia dla stwierdzenia możliwości dowodzenia przez stronę okoliczności niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego,
- 4. art. 134 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. - poprzez brak zastosowania i wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo, iż skarga winna zostać uwzględniona ze względu na istotne naruszenie wskazanych przepisów postępowania, jako że prawidłowa ocena dowodów w postaci dokumentów zgromadzonych w sprawie winna doprowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, Sąd bowiem wydał wyrok oddalający skargę, chociaż powinien ją uwzględnić i uchylić skarżoną decyzję w całości.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazywał, że w art. 16 ust. 3 u.ś.r. mowa jest jedynie o konieczności legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz o konieczności ustalenia powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia. W przepisie tym nie wskazano natomiast sposobu wykazania faktu powstania niepełnosprawności w takim wieku. Nie wskazano w nim na konieczną i jedyną możliwość wykazania tego treścią aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Podkreślano również, że w zakresie definicji "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności", art. 3 pkt. 20 u.ś.r odsyła do przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (w odesłaniu nie ma przy tym mowy o sposobie wykazania daty powstania niepełnosprawności). Art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przewiduje przy tym jedynie, iż do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy, albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.
Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że również z treści art. 6 w/w ustawy nie wynika możliwość oceny daty powstania niepełnosprawności dla potrzeb ustalania zasiłku pielęgnacyjnego jedynie na podstawie daty wpisanej w aktualnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta nie wynikała także z § 13 ust. 2 pkt 10, ani § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r., które są przepisami niejako technicznymi, wskazującymi tylko na niezbędne składniki orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które oparte zostały zarówno na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów procesowych. Obie jednak podstawy zaskarżenia okazały się nieuzasadnione.
Przechodząc do ich oceny, przy uwzględnieniu, że zarzut procesowy miał w analizowanej sprawie charakter wtórny względem, podniesionych przez skarżącą, zarzutów materialnoprawnych, należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że - zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. - zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
Ustalając w związku z tym, czy – w świetle ww. przepisu – skarżącej kasacyjnie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, organy były zobligowane do stwierdzenia, czy J. K. legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz czy niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Możliwość wyindywidualizowania ww. przesłanek nie oznacza jednak, że stwierdzenie ich istnienia może nastąpić odrębnie.
Podstawowe bowiem znaczenie dla dokonania powyższych ustaleń ma w niniejszym przypadku treść art. 3 pkt 20 u.ś.r. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie przy tym zdefiniował, iż - na potrzeby tej ustawy - pod pojęciem "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" należy rozumieć niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powyższe oznacza zatem, że stwierdzenie istnienia takiego stanu rzeczy w kontrolowanym postepowaniu administracyjnym możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), jak również wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, do których należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 138, poz. 1328) określające m. in. konieczne elementy wydanego w tym przedmiocie orzeczenia.
Obligatoryjność stwierdzenia w niniejszym przypadku umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na podstawie ww. przepisów automatycznie więc skutkowało obowiązkiem zastosowania się do wynikających z nich w tym zakresie reguł.
W świetle przepisów, zawartych w powołanych wyżej aktach prawnych, stwierdzenie u skarżącej umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mogło zatem nastąpić jedynie przez uprawniony do tego organ (art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej), który w treści, wydanego w tym przedmiocie orzeczenia, zobligowany był do określenia nie tylko stopnia niepełnosprawności, lecz również daty jej powstania, ewentualnie wskazania, iż takiej daty nie można ustalić (§ 13 ust. 2 pkt 10 i § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r.). Ten ostatni element należy również uznać za część merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, którego stwierdzenie z pewnością wymaga posiadania wiadomości specjalnych.
W tym stanie rzeczy należy więc stwierdzić, że ustawodawca, odsyłając w art. 3 pkt 20 u.ś.r. do ww. przepisów, wyraźnie wskazał podmioty kompetentne do dokonania ustaleń w zakresie niepełnosprawności osób i określił zakres ich dokonywania. W konsekwencji tym samym wyłączył w tej mierze z tego obowiązku organ, rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego.
Wbrew zatem wyrażonemu w skardze kasacyjnej poglądowi, uprawnionym jest pogląd, że z treści art. 16 ust. 3 u.ś.r. - z uwagi na przepis art. 3 pkt 20 lit a) u.ś.r. – należy wyprowadzić wniosek, iż w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego istnieje obowiązek przyjęcia ustaleń, zawartych w orzeczeniu dotyczącym stopnia niepełnosprawności i daty jej powstania. Dlatego też zarzuty obrazy art. 16 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 20 u.ś.r, art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych a także § 13 ust. 2 pkt 10 oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności należało uznać za nieuzasadnione.
W konsekwencji nie mógł także zostać uwzględniony zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 134. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. Stwierdzenie bowiem w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2013 r., [...], że wnioskodawczyni legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności oraz, że początek niepełnosprawności stwierdzono u niej na dzień [...] maja 1997 r., stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., zwalniając organ od konieczności dokonania oceny pozostałych, przedstawionych przez nią, na tą okoliczność dokumentów, co też Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.