Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1180/16 oddalił skargi A[...] i J[...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 [...] r. nr D[...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
K[...] pismem z dnia 16 października 1990r. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonych w miejscowości F[...], O[...] i B[...], w powiecie złoczowskim, województwie tarnopolskim tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 5 marca 2013r. A[...] i J[...] – spadkobiercy zmarłej w dniu 27 grudnia 1997r. wnioskodawczyni – zwrócili się o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność skompletowania materiału dowodowego. Wojewoda M[...] postanowieniem z dnia 20 marca 2013r. zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa rekompensaty za mienie pozostawione przez K[...] i J[...]poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie niniejsze zostało doręczone A[...] oraz J[...] jako pełnomocnikowi J[...].
Wojewoda M[...] decyzją z dnia 2 czerwca 2016r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K[...] i J[...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na upływ trzyletniego terminu zawieszenia postępowania, w trakcie którego strona nie złożyła wniosku o podjęcie postępowania, konieczne stało się wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A[...] i J[...].
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 1 lipca 2016r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wyjaśnił, iż bieg trzyletniego terminu, o jakim mowa w ww. przepisie, rozpoczął się w dniu 20 marca 2013r., a ostatnim dniem na wniesienie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania był natomiast dzień 21 marca 2016r. (z uwagi na fakt, iż dzień 20 marca 2016r. przypadał w niedzielę, a więc dzień ustawowo wolny od pracy). Do tego dnia żadna ze stron postępowania nie wniosła podania w trybie art. 98 § 2 K.p.a., w chwili zawieszenia postępowania jedynymi jego stronami były A[...]i J[...].
Organ zauważył, iż strony zostały pouczone o konsekwencjach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania w terminie. Minister wskazał poza tym, że strony nie złożyły zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tym samym przyjąć należy, że zaakceptowały jego treść. Tym samym nie znajduje uzasadnienia argument, że strony nie składały wniosku o zawieszenie postępowania i nie wiedziały o jego zawieszeniu.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły A[...]i J[...].
A[...] w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc że nie składała wniosku o zawieszenie postępowania, oczekując na decyzję o przyznaniu prawa do rekompensaty. Wskazała również, że nie otrzymała pisma z dnia 24 kwietnia 2014r., wiec nie mogła udzielić na nie odpowiedzi. Również jej siostra J[...], ani jej pełnomocnik J[...] nie otrzymali powyższego pisma.
J[...]w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazała, że nie składała wniosku o zawieszenie postępowania i cały czas oczekiwała na wydanie decyzji. Nadto w związku z jej pismem z dnia 18 kwietnia 2014r. organ winien był podjąć postępowanie. Wyjaśniła, że nie otrzymała pisma z dnia 24 kwietnia 2014r.
Odpowiadając na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016r. sprawy będące następstwem wniesienia skarg przez A[...] i J[...] zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Oddalając skargi Sąd I instancji uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał regulację art. 98 K.p.a., a następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż A[...] i J[...] (reprezentowana przez J[...]) pismem z dnia 5 marca 2013r. zwróciły się Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o zawieszenie postępowania "z uwagi na dalsze kompletowanie dokumentów w prawie". Bezspornym jest również, że w związku z powyższym wnioskiem Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 20 r[...]. zawiesił postępowanie w sprawie. W postanowieniu organ zawarł informację o treści art. 98 § 2 K.p.a. Jak wynika natomiast z rozdzielnika tego postanowienia oraz znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru, powyższe postanowienie zostało doręczone w dniu 22 marca 2013r. zarówno A[...] oraz J[...] – pełnomocnikowi J[...]. Tym samym za niezasadne Sąd I instancji uznał stanowisko obu skarżących jakoby nie miały świadomości, iż organ zawiesił postępowanie w sprawie.
Sąd wskazał nadto, że po wydaniu postanowienia z dnia 20 marca 2013r. o zawieszeniu postępowania, pismem z dnia 18 kwietnia 2014r. J[...] osobiście, bez udziału swojego pełnomocnika, zwróciła się do organu I instancji o nadesłanie informacji: "czy nie pobrano pieniędzy za wschodnie tereny za pole 20 morgów bo do tego należy A[...] ona miała akta notarialne, słuchy dochodzą, że pieniądze pobrała beze mnie, gdyż spadek jest na nas obie". Według Sądu I instancji powyższe pismo nie mogło być uznane za wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania gdyż stanowiło ono jedynie wyraz zaniepokojenia jednej ze skarżących, czy druga skarżąca nie uzyskała środków finansowych tytułem rekompensaty. Odpowiadając na powyższe pismo Wojewoda Małopolski pismem z dnia 29 kwietnia 2014r. poinformował J[...], że postępowanie w sprawie jest zawieszone. Pismo to skierowane zostało bezpośrednio na adres J[...] i doręczone w dniu 2 maja 2014r.
Odbiór pisma potwierdził S[...]. W ocenie Sądu skierowanie powyższego pisma bezpośrednio do skarżącej J[...] z pominięciem jej pełnomocnika nie stanowi naruszenia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z pisma z dnia 18 kwietnia 2014r. wynikało, że skarżąca J[...] była zaniepokojona dochodzącymi do niej informacjami, iż jej siostra pobrała pieniądze z tytułu rekompensaty. Organ odpowiadając na powyższe pismo wyjaśnił, że decyzja nie została wydana, rekompensata nie była wypłacona a postępowanie jest zawieszone stosownie do wniosku z dnia 7 marca 2013r. o zawieszenie postępowania z uwagi na dalsze kompletowanie dokumentów.
Sąd podkreślił, iż pismo Wojewody z dnia 29 kwietnia 2014r. nie zostało doręczone A[...], co również nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A[...]osobiście złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, otrzymała postanowienie z dnia 20 marca 2013r., w którym wskazano jakie będą skutki nie złożenia w terminie 3 lat wniosku o jego podjęcie, a pomimo to wniosku takiego nie złożyła.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej oddalenia jej skargi wywiodła Józefa Teodorowska wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1c w związku z art. 151, art. 134 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że skierowanie pisma z dnia 29 kwietnia 2014r. bezpośrednio do skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika nie stanowi naruszenia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym oddalenie skargi, mimo, że organy obu instancji naruszyły normy art. 40 § 2, art. 98 § 2 w związku z art. 9 K.p.a., poprzez uznanie za prawidłowo doręczone pisma z dnia 29 kwietnia 2014r. bezpośrednio na adres strony zamiast doręczenia tego pisma pełnomocnikowi skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ wątpliwości, co do charakteru pisma strony z dnia 18 kwietnia 2017r., w szczególności czy pismo to należy traktować, jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, co miało istotny wpływ na treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do uznania, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego.
Na podstawie załączonego do akt sprawy, w związku z informacją pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, odpisu skróconego aktu zgonu, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że J[...]zmarła w dniu 21 lutego 2018r. Spadek po J[...]nabyli: córka M[...], syn J[...], oraz wnuki E[...], A[...]i P[...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych należy na wstępie wskazać, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z ww. sytuacji nie została wskazana w motywach skargi kasacyjnej, a tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za bezzasadny.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 40 § 2, art. 98 § 2 w związku z art. 9 K.p.a., wskazać wypada, iż kwestia prawidłowości doręczenia pisma organu z dnia 29 kwietnia 2014 r. nie stanowi okoliczności istotnej dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie może bowiem budzić wątpliwości poprawność konkluzji Sądu I instancji, iż pismo J[...] z dnia 18 kwietnia 2014r. stanowiło wyłącznie wyraz obaw skarżącej co do wypłaty rekompensaty jej siostrze. Treść tegoż pisma jest jednobrzmiąca i nie pozwala spekulować, co do rzeczywistej woli jego autorki.
Tym samym nadużyciem, nie mającym żadnego oparcia w faktach, jest próba wzbudzenia wątpliwości co do jego treści. Trafnie organy i Sąd I instancji uznały, iż pismo to nie mogło być potraktowane za wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Natomiast odpowiedź organu na to pismo nie tylko nawiązywała dokładnie do jego treści, ale nadto wskazywała na aktualny stan postępowania, czym organ należycie wypełnił dyspozycję art. 9 K.p.a. Skoro pismo to nie stanowiło przejawu woli strony zmierzającego do podjęcia zawieszonego postępowania, to sposób doręczenia odpowiedzi na to pismo pozostaje bez istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014r. sygn. akt II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 160/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem uchylenia rozstrzygnięcia organów administracji z powyższego powodu jest zatem ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem pismo z dnia 18 kwietnia 2014r. nie stanowiło próby podjęcia zawieszonego postępowania, to kwestia prawidłowości doręczenia odpowiedzi organu na to pismo pozostaje bez istotnego wpływu na treść decyzji umarzającej postępowanie.
Tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane okoliczności wskazujące zarówno na podstawę zawieszenia postępowania, jak i upływ trzyletniego terminu od momentu zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 i 2 K.p.a.).
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. Są to bowiem przepisy wynikowe i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisów nie został skutecznie powiązany z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu, co w konsekwencji oznacza jego nieskuteczność.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).