Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 266/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "[...]" S. M. i S. K. Sp. j. w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], którą to decyzją uchylono wydany w wyniku przeprowadzonej kontroli nakaz nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w Bydgoszczy, zobowiązujący stronę do wypłacenia wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych M. B. i R. G. oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Nakazem z dnia [...] stycznia 2008 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o PIP", nakazał spółce jawnej "[...]" S. M. i S. K. w O. wypłatę wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych przepracowanych w październiku 2007 roku na rzecz M. B. w kwocie [...] zł i R. G. w kwocie [...] zł w terminie natychmiastowym. W uzasadnieniu wskazano, że pracodawca dopuszczał wymienionych pracowników do pracy w godzinach nadliczbowych i zgodnie z art. 1511 § 2 Kodeksu pracy z tego tytułu należy się im odpowiednie wynagrodzenie.
Po rozpoznaniu odwołania pracodawcy, który zarzucił, iż kontrola przeprowadzona została nielegalnie a nadto, iż błędnie przyjęto, że wspomniani pracownicy nie otrzymali wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, gdyż nie zbadano listy płac, organ odwoławczy uchylił nakaz i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo i z udziałem pełnomocnika strony. W dniu [...] stycznia 2008 r. działający w imieniu kontrolowanego pracodawcy S. M. udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania firmy w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym na podstawie upoważnienia z dnia [...] stycznia 2008 r., R. S. W postępowaniu tym inspektor ograniczył się do zbadania dokumentu zatytułowanego: "wyliczenie nadgodzin za miesiąc październik 2008" podpisanego przez księgową L. Ł. W tych okolicznościach organ I instancji powinien wyjaśnić w oparciu o dokumenty i inne dowody jaka była ilość godzin nadliczbowych przeprowadzonych w październiku 2007 przez M. B. i R. G., kiedy i czy prawidłowo naliczono wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych dla tych osób, w jakim celu sporządzono wyliczenie, jeżeli wynagrodzenie to - jak wynika z odwołania - naliczono i wypłacono wcześniej oraz czy wynagrodzenie za godziny nadliczbowe w istocie wypłacono i kiedy.
W skardze spółka zarzuciła, że kontrola została przeprowadzona w dniach od [...] do [...] stycznia 2008 r., podczas gdy upoważnienie z dnia [...] stycznia 2008 r., udzielone przez Okręgowego Inspektora Pracy upoważniało inspektora pracy J. P. - W. do przeprowadzenia kontroli w dniach od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r. Zdaniem skarżącego wszelkie działania przed dniem [...] stycznia 2008 r. dokonane zostały bez upoważnienia i z przekroczeniem uprawnień. Zarzucono też, że upoważnienie okazano pełnomocnikowi strony dopiero [...] stycznia 2008 r. Ponadto zdaniem skarżącego naruszono zasadę dwuinstancyjności, gdyż zarówno decyzja organu I jak i II instancji wydana została przez inspektorów Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę przyjął, iż zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego rozpoczęcie kontroli oznacza przystąpienie do oględzin obiektów, pomieszczeń i stanowisk pracy, zapoznawania się z dokumentacją, informacjami uzyskanymi od kontrolowanego, albo przesłuchiwania osób. Czynności kontrolne w powyższym rozumieniu inspektor podjął w spółce [...] stycznia 2008 r. Zdaniem Sądu wprawdzie zwrócenie się przez inspektora z dwudniowym wyprzedzeniem o przygotowanie dokumentów na dzień [...] stycznia 2008 r. nie było działaniem prawidłowym, ale nie podważa to tego, że kontrolę rozpoczęto w dacie wynikającej z upoważnienia. Podniósł też, że z załączonych do akt dokumentów wynika, iż upoważnienie inspektor pozostawił w biurze jednemu ze współwłaścicieli spółki jeszcze przed przystąpieniem do kontroli a zatem nie budzi wątpliwości, iż przystąpienie do kontroli nastąpiło z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o PIP.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności podniesiono, że w myśl art. 12 ustawy o PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy K.p.a. Ze względu na to, iż organy właściwe do wydawania nakazów i rozpatrywania odwołań wyraźnie wskazano w ustawie, w tym zakresie wyłączona była regulacja przewidziana w K.p.a. Ustawa o PIP zawiera unormowania dotyczące możliwości odwołania się od rozstrzygnięć organu I instancji a to oznacza, że dwuinstancyjność jest zachowana. W świetle art. 17 ustawy o PIP zarówno inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektorów pracy, jak i okręgowi inspektorzy pracy są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Inspektor pracy jest zatem nie tylko pracownikiem podlegającym Okręgowemu Inspektorowi Pracy, ale jest też organem uprawnionym w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP do wydawania we własnym imieniu decyzji w zakresie określonym w art. 11 pkt 1 do 4 oraz 6 i 7. Organem odwoławczym od tych nakazów ustanowiono w art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP Okręgowego Inspektora Pracy.
Tak więc decyzje wydawały w sprawie w toku instancji dwa różne organy. Sąd nie znalazł podstaw do zweryfikowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konstytucyjności tego typu rozwiązania. Jednocześnie Sąd przyjął, iż zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nałożenie przez organ I instancji na spółkę obowiązku wypłacenia wynagrodzenia za godziny nadliczbowe nastąpiło przedwcześnie i bez poczynienia wystarczających ustaleń, czy istotnie doszło do naruszających przepisy kodeksu pracy zaniechań ze strony pracodawcy.
W skardze kasacyjnej "[...]" S. M. i S. K. Sp. j. w O. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a., skutkiem czego oddalono skargę strony, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skutkiem czego winno być uchylenie zaskarżonej decyzji, niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a., skutkiem czego Sąd nie przyjął, iż orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia pracowników należy do wyłącznej kognicji sądów pracy, niewłaściwą wykładnię art. 23 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, niezastosowanie art. 225 § 2 K.k., niezastosowanie art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 2 § 1 i 3 K.p.c. W uzasadnieniu zarzucono, że Sąd I instancji niewłaściwie zdefiniował pojęcie kontroli i w związku z tym należało przyjąć, że inspektor pracy żądając w dniu [...] stycznia 2008 r. przygotowania do dnia [...] stycznia 2008 r. dokumentów dotyczących stosunku pracy rozpoczął postępowanie kontrolne.
Spółka zmuszona była podporządkować się temu żądaniu gdyż ewentualna odmowa narażałaby ją na sankcje wynikające z art. 225 § 2 K.k. Podjęte w dniu [...] stycznia 2008 r. postępowanie kontrolne nie było uprawnione i godziło w zasadę legalizmu działania organów państwa wyrażoną w art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. Potwierdzając prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd naruszył art. 134 § 4 P.p.s.a. gdyż niezależnie od zarzutów i wniosków skargi powinien był zwrócić uwagę na to, że kwestia wypłaty wynagrodzenia za godziny nadliczbowe jako sprawa cywilna należy do sądów powszechnych, zaś organ administracji nie może w tym zakresie wchodzić w kompetencje organu sądowego.
Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie podnosząc, że postępowanie kontrolne nie jest częścią formalną postępowania administracyjnego i nie stanowi etapu tego postępowania. Dopiero zamknięcie postępowania kontrolnego daje podstawę do podjęcia działań władczych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia procedury administracyjnej jest chybiona. Chybione jest też twierdzenie skargi o braku właściwości inspektora pracy do rozstrzygania kwestii wypłaty należności płacowych, a przesądza o tym wyraźnie unormowanie wynikające z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Wprawdzie autor skargi nie wskazał wyraźnie podstaw kasacyjnych, ale treść zarzutów kasacyjnych odnosi się do wyraźnie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz do przepisów proceduralnych.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.
W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bądź niezastosowanie. Pomijając już to, że wnoszący skargę kasacyjną nie zwrócił uwagi, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a zawiera 3 przepisy, zaś treść skargi kasacyjnej nie wskazuje, którego z tych przepisów zarzut dotyczy, wymaga podkreślenia, iż koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy - został naruszony, a także, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie wskazując konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji. Z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może również stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uregulowanie zawarte w treści art. 151 P.p.s.a. Zastosowanie tej normy stanowi bowiem jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonych aktów. Oddalenie zatem przez Sąd I instancji skargi było konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego. Brak wskazania tych innych przepisów P.p.s.a. w związku z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci jego uwzględnienia.
Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego na skutek zaakceptowania przez sąd I instancji objęcia przez organ administracyjny rozpoznaniem sprawy dotyczącej roszczeń cywilnoprawnych, dotyczących wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, zwrócić należało uwagę na brzmienie przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Zagadnieniem kolizji uprawnień organów inspekcji pracy i sądów pracy w zakresie orzekania o wynagrodzeniu należnym pracownikowi zajął się także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt SK 5/07, dopuszczając jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1362 ze zm.) możliwość orzekania przez inspektora pracy w drodze nakazu zapłaty o obowiązku wypłaty wynagrodzenia pracowniczego, ale w sposób wyraźny zastrzegł, że jest to możliwe, gdy obowiązek pracodawcy wypłaty wynagrodzenia jest bezsporny i wymagalny w momencie przeprowadzania kontroli.
Przykładowo wskazał, że jest to możliwe, gdy nie ma sporu między pracownikiem a pracodawcą, a wynagrodzenie jest obliczone i zatwierdzone przez pracodawcę oraz zaksięgowane w dokumentach przedstawionych w toku kontroli inspektorowi pracy. Pogląd ten ma pełne zastosowanie także na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z 2007 r., której przepis art. 11 pkt 7 jest powtórzeniem przepisu art. 9 pkt 2a ustawy z 1981 r. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nakazał zbadanie czy w sprawie zaistniała podstawowa przesłanka wydawania nakazu w postaci bezsporności obowiązku wypłaty wynagrodzenia z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych, a w szczególności czy należności te zostały nie tylko naliczone ale i czy zostały wypłacone. Trafnie w zaskarżonej decyzji odwoławczej wskazano, że samo mechaniczne (rachunkowe) ustalenie hipotetycznych należności pracowniczych przez pracodawcę i nie wniesienie przez tego pracodawcę formalnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie oznacza, że wyliczenia te są prawidłowe, tym bardziej, że rozstrzygają one o należnościach cywilnoprawnych, wynikających z umów o pracę, w których jedną ze stron jest pracownik, posiadający własne uprawnienie do dochodzenia tych należności, w określonej przez siebie wysokości, przed właściwym sądem pracy.
Nie jest ponadto usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy na skutek nie uwzględnienia faktu rozpoczęcia kontroli przez organ I instancji jeszcze przed datą uwidocznioną w upoważnieniu do jej przeprowadzenia. Skarżący nie uzasadnił, by ewentualne uchybienie Inspektora Pracy przeprowadzającego kontrolę miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania dowodowego, a w konsekwencji na treść rozstrzygnięcia. W sposób prawidłowy ustosunkował się do tej kwestii Sąd I instancji.
Odnośnie pozostałych zarzutów kasacyjnych tj. naruszenia przepisu art. 225 § 2 Kodeksu karnego oraz art. 7 konstytucji RP warto podnieść, iż nieodzownym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest nie tylko sformułowanie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Istotą wnoszonego środka zaskarżenia jest podniesienie zarzutów w stosunku do orzeczenia zapadłego w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Koniecznym jest zatem takie ich skonstruowanie i uzasadnienie, aby punkt odniesienia stanowił skarżony wyrok, nie zaś decyzje organów administracji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierało uzasadnienia wykazującego naruszenie przez sąd I instancji wspomnianych przepisów, a poza tym odnosiło zarzuty do przepisów, których sąd ten nie stosował, o czym świadczy fakt powoływania się na naruszenia przepisów Kodeksu karnego, podczas gdy, jak już wskazano wcześniej, sąd I instancji stosował przepisy Kodeksu pracy jako zaakceptowaną materialnoprawną podstawę decyzji odwoławczej.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż błędne i nieusprawiedliwione powołanie podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.