Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 698/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. N. (dalej również: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 9 sierpnia 2022 r., nr SKO.41/3108/OS/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując go w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr") przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Złożono również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W analizowanej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W środku zaskarżenia sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), a w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez organy, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego, poczynione przez organy i następnie zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalenia w zakresie pobierania przez stronę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (7 marca 2022 r.), jak i w dacie orzekania przez organy, oraz pomimo poinformowania przez Burmistrza L. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") pismem z 19 maja 2022 r. i organ odwoławczy – pismem z 12 lipca 2022 r. o prawie wyboru świadczenia, nie doprowadziło do zawieszenia pobierania renty, są w sprawie wiążące.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dyspozycja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej również: "TK", "Trybunał") z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, prowadzi do konkluzji, że skarżąca nie jest zobligowana do zawieszenia pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to zaprezentowali również profesjonalni pełnomocnicy strony w pismach z 30 maja 2022 r. (przed organem I instancji) i z 22 lipca 2022 r. (przed SKO), stanowiących odpowiedzi na kolejne wezwania do dokonania wyboru świadczenia i przedłożenia stosownej decyzji organu rentowego. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że następstwem przywołanego powyżej wyroku TK, jest konieczność odczytywania ww. normy uśr, w ten sposób, że "(...) zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy" (str. 3 skargi kasacyjnej).
Powyższe stanowisko i oparty na nim zarzut uznać należy za chybione. Na wstępie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały w analizowanej sprawie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Zastosowały przy tym, zgodnie z aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniając jednocześnie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17.
Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) powyżej wymienionej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzić musi do wniosku, że osobom z ustalonym prawem do renty, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też norma ta była początkowo interpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Aktualnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, nie ogranicza się bowiem jedynie do wykładni językowej, a ma na względzie głównie reguły dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zauważono bowiem, że poprzednia, literalna wykładnia opisywanej normy uśr prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w przypadku, gdy wysokość pobieranego świadczenia jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego.
Przechodząc do oceny sformułowanego w środku zaskarżenia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, poprzez błędne uznanie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zauważyć trzeba, że ww. teza skargi kasacyjnej stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA.
Autor skargi kasacyjnej zdaje się bowiem nie zauważać, że Sąd Wojewódzki rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną każdorazowo skutkuje decyzją odmowną, w przypadku posiadania przez stronę prawa do jednego ze świadczeń z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wziął pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, które w analizowanej materii dostrzega potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej ww. normy z rezultatami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął mianowicie, że zawieszenie prawa do renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Skoro zaś takie zawieszenie skutkuje wstrzymaniem wypłaty renty, jego konsekwencją będzie wyeliminowanie negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tej przyczyny twierdzenie skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, nie jest konkluzją i stanowiskiem Sądu I instancji. WSA bowiem jednoznacznie wyjaśnił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a ma jednocześnie ustalone prawo do renty, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z konkurencyjnych świadczeń - składając oświadczenie o rezygnacji z pobierania świadczenia mniej dla niej korzystnego i przedstawiając stosowną decyzję organu rentowego (w przedmiocie zawieszenia renty). Zarzut skargi kasacyjnej został więc oparty na nieprawidłowym założeniu, co już z tej przyczyny pozbawia go waloru skuteczności.
W przywoływanym przez Sąd I instancji oraz skarżącą kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr "(...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I). Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." (pkt II).
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi, w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niedopuszczalne. Zauważył, że prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego), jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. TK dostrzegł przy tym zróżnicowanie wysokości renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zestawieniu z kwotą przysługującą stronie w ramach świadczenia pielęgnacyjnego.
Trybunał zauważył również, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania pośredniego, pozwalającego rozwiązać powyższy problem, dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Za sprzeczną z zasadą równości uznał przy tym jedynie sytuację, gdy samo przyznanie prawa do renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Mając powyższe na względzie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, także przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w ww. wyroku TK, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie pozwala na równoczesne pobieranie przez nią konkurencyjnych świadczeń: rentowego i pielęgnacyjnego. Słusznie zauważył WSA, że rozstrzygany przez Trybunał problem konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dotyczył sytuacji, gdy niższe świadczenie rentowe eliminowało możliwość pobierania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, a dublowanie konkurencyjnych świadczeń z systemu wsparcia społecznego, musi spotkać się z odmową.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że dopuszczenie do sytuacji by tylko jedna z kategorii osób uprawnionych do świadczeń z art. 17 ust. 1 uśr w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr - jak wywodzi skarżąca kasacyjnie: opiekun niepełnosprawnego członka rodziny, legitymujący się prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy - miała dodatkową możliwość równoległego korzystania z prawa do pobierania obu świadczeń (renty i świadczenia pielęgnacyjnego), godziłoby w wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Konstytucja RP", Ustawa Zasadnicza") zasadę sprawiedliwości społecznej, niwecząc tym samym skutek powyższego wyroku Trybunału, w postaci jej konkretyzacji wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości w odniesieniu do opiekunów pozbawionych korzystania równolegle z systemu zabezpieczenia społecznego.
Ponownie w tym miejscu należy wskazać na stanowisko TK, że sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do renty skutkuje odebraniem świadczenia, a to w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Zasadnym było więc stanowisko Sądu I instancji, że "otwarcie rencistom niezdolnym do pracy możliwości zachowania prawa do renty przy przyznaniu im świadczenia pielęgnacyjnego, (...) oznaczałoby uprzywilejowanie tych rencistów wobec osób w pełni zdolnych do pracy i niepodejmujących zatrudnienia lub z niego rezygnujących w celu sprawowania opieki, jak również wobec osób, które w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesiły prawo do renty."
Słusznie również wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s.
W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego." – vide np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, czy z 12 marca 2024 r., I OSK 426/23.
Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń konkurencyjnych: pielęgnacyjnego bądź emerytalno-rentowego. Źródła takiego uprawnienia upatrywać zaś należy właśnie w analizowanej normie uśr, odczytywanej z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej - gdyż regulacja art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiająca pobieranie świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną – dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń objętych tą ustawą (uśr). Wyboru konkretnej formy pomocy wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm., dalej: "uerfus"). Zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, zawieszenie prawa do renty skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana stosowna decyzja organu rentowego (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus).
Bezspornie, renta jest prawem niezbywalnym, jednak zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Istotą ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do rencisty jest bowiem, wynikająca z interpretacji ww. przepisu korelacja nie z samym prawem do renty, lecz z jego faktyczną realizacją - w postaci wypłaty tego świadczenia. Skoro zaś zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, eliminuje ono negatywną przesłankę, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr skład orzekający w sprawie uznaje za słuszną. W tej sytuacji brak jest uzasadnionych podstaw do czynienia zarzutu naruszenia ww. normy przez Sąd Wojewódzki, który akceptując stanowisko organów administracji w zakresie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że poza sporem w sprawie pozostawały ustalenia faktyczne organów obejmujące legitymowanie się przez wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz wypełnienie przez Burmistrza i SKO – zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą – obowiązku informacyjnego poprzez wskazanie sytuacji prawnej strony i wezwanie jej do przedłożenia decyzji organu rentowego o zawieszeniu renty. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, dwukrotnie jednak poinformowała organy, że w jej ocenie powyższe nie jest konieczne do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z tym słusznie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jej pobierania, a Sąd I instancji oddalił jej skargę.
W konsekwencji, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr uznać należało za niezasadny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.