Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 493/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. wniesioną na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnienia ze służby.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...], nr [...], którym wypowiedział skarżącemu M. J. stosunek służbowy i zwolnił go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Podstawę prawną rozkazu stanowił art. 230 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.).
Skarżący M. J. w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (Dz.U. Nr 109, poz. 1159), stwierdzającym niekonstytucyjność między innymi art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, wystąpił pismem z dnia 9 lipca 2004 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przywrócenie go do służby w tej Agencji.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], nr [...], którą - po rozpoznaniu pisma skarżącego z dnia 9 lipca 2004 r., potraktowanego jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego - odmówił wznowienia postępowania ze względu na uchybienie ustawowego terminu określonego w art. 145a § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1999/04 - po rozpoznaniu skargi M. J. uchylił decyzję Szefa ABW z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...], albowiem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wezwał strony do sprecyzowania żądania i przedwcześnie przesądził o treści wniosku.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy, zgodnie z wytycznymi Sądu, organ administracji wezwał skarżącego M. J. do sprecyzowania wniosku z dnia 9 lipca 2004 r. W odpowiedzi, skarżący oświadczył, że składając wniosek zmierzał do uchylenia skutków wadliwej decyzji przez stwierdzenie jej nieważności i w konsekwencji przywrócenie stanu sprzed wydania rozkazu.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...], utrzymanego w mocy rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał tę decyzję w mocy.
W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jego rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] nie jest dotknięty wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a. i mogącymi prowadzić do stwierdzenia nieważności tego rozkazu. Organ stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej, jest wyłącznie możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego.
Powyższa decyzja z dnia [...] stała się przedmiotem skargi M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną zwolnienia M. J. ze służby w dniu [...] stanowił art. 230 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że Szefowie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie powyższej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Agencji Wywiadu, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Wówczas stosunek służbowy zostaje rozwiązany w terminie miesiąca, liczonym od dnia doręczenia funkcjonariuszowi pisma o wypowiedzeniu stosunku służbowego.
W ocenie Sądu, błędny jest pogląd skarżącego zakładający, że wady art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, które zostały stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (K 45/02OTK-A 2004/4/30), mogą samodzielnie stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnienia ze służby. Zdaniem Sądu, w zakresie oceny skutku, jaki wywarł wyrok Trybunału Konstytucyjnego na przedmiotowy rozkaz personalny, należy odwołać się do art. 190 pkt 1 i 4 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z tym przepisem, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie, którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.
Z powołanej normy konstytucyjnej wynika zatem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niekonstytucyjność danego aktu normatywnego, tworzy jedynie - z mocy prawa - przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, o czym stanowi art. 145a K.p.a.
Organ prawidłowo stwierdził, że zgodnie z art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Z żądaniem takim skarżący nie wystąpił. Natomiast z treści pisma skarżącego z dnia [...] wynika, że domaga się stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Wbrew zarzutom skarżącego, organ nie przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi przeszkodę do badania podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, a jedynie stwierdził, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego samo przez się nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (rozkazu). Jednocześnie organ badając, czy rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby dotknięty jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., takich uchybień nie stwierdził.
Skarżący M. J., działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:
"1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zaskarżona decyzja ostateczna jest niezgodna z obowiązującym prawem, co zostało zawarte w rozstrzygnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.04.2004 r. (akt K 45/02)(tj. art.1$ 1i 2 ustawy z 25.07.2002).
2. Naruszenie zasady praworządności przy rozpoznaniu sprawy polegające na utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji opartej na przepisach prawa, które w wyniku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego uznano za niezgodne z prawem.
3. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy związanych z procesową możliwością weryfikacji decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 $ 1 pkt 2 kpa, w sytuacji, w której strona nie mogła skorzystać z art. 145a kpa z uwagi na upływ terminu w związku z zapadłym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjneg.
4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 230 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 24.05. 2002 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu niekonstytucyjności tego przepisu."
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub zmianę orzeczenia przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 19 stycznia 2006 r. i rozkazu go poprzedzającego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego m.in. jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sformułował precyzyjnie podstaw kasacyjnych. Z istoty zgłoszonych zarzutów wynika natomiast, że wskazują one na naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. i art. 145 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 230 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...], utrzymujący w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...], nr [...], w którym wypowiedział M. J. stosunek służbowy i zwolnił go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie jest dotknięty wadą istotną rażącego naruszenia prawa, chociaż podstawa prawna rozkazu - art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - została wyrokiem Trybunału Konstytucyjny z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (Dz.U.
Nr 109, poz. 1159) uznana za niezgodną z art. 7 i art. 60 Konstytucji RP. W związku z tym, należy podkreślić, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), niemniej jednak użytego w ust. 3 powołanego art. 190 Konstytucji terminu "utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego" nie można uważać ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą natychmiastową, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą wsteczną. Oznacza to, że niezgodny z Konstytucją art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. przez pewien czas obowiązywał, utracić bowiem moc obowiązującą mogą jedynie te przepisy, które ją wcześniej w ogóle miały. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność określonego przepisu z Konstytucją wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 2 Konstytucji).
Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został natomiast ogłoszony w dniu 12 maja 2004 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1159), co oznacza, że utrata mocy obowiązującej art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nastąpiła z dniem 12 maja 2004 r.
Biorąc z kolei pod uwagę treść ust. 4 art. 190 Konstytucji, należy przyjąć, że decyzje (rozkazy) wydane na podstawie obowiązującego w chwili ich wydawania art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. podlegają w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego weryfikacji w szczególnych trybach postępowania. Takim trybem przewidzianym w stosunku do decyzji prawomocnej (rozkazu) wydanej w oparciu o obowiązujący przepis prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją, jest wznowienie postępowania przewidziane w art. 145 a § 1 K.p.a., a do którego dochodzi wyłącznie na żądanie strony.
W tym względzie inicjatywa należała więc do samego skarżącego. Zaznaczyć trzeba, że jedynie w trybie wznowienia postępowania istniała możliwość skutecznej weryfikacji podważanego przez niego rozkazu. Żądanie strony oparte na art. 145 a § 1 K.p.a. aczkolwiek jest żądaniem procesowym, to zawiera również elementy materialnoprawne związane z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Sam termin przewidziany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest terminem procesowym (art. 145 a § 2 K.p.a.) i w razie jego uchybienia strona może zabiegać o jego przywrócenie (art. 57 K.p.a.).
Podkreślić należy, że nieuwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej danego aktu normatywnego jest działaniem bez podstawy prawnej i prowadzącym w następstwie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), lecz tylko w toku instancji w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie trafnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że kwestionowane przez skarżącego rozkazy nie zostały wydane bez podstawy prawnej, skoro w dacie ich wydania (29 czerwca 2002 r. i 26 lipca 2002 r.) przepis art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. obowiązywał, moc obowiązującą, zaś utracił dopiero z dniem 12 maja 2004 r.
Wobec takiego stanu rzeczy nie ma procesowej potrzeby ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w skardze kasacyjnej.
Z przytoczonych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.