Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 137/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt: IV SA/Po 209/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] listopada2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia M. Z. i A. Z., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta P. odmówił udostępnienia M. P., pełnomocnikowi A. Z. i M. Z., akt postępowania administracyjnego dotyczącego działań podejmowanych wobec dłużnika alimentacyjnego T. Z. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, że z treści art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ pierwszej instancji zauważył przy tym, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentów z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania.

Prezydent Miasta P. zacytował definicję strony oraz zauważył, iż elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot, jako stronę w postępowaniu administracyjnym, jest interes prawny lub obowiązek. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji podniósł, że w przypadku podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego można mówić jedynie o interesie faktycznym wierzycieli, a nie o ich interesie prawnym lub obowiązku, jak tego wymaga art. 28 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik M. Z. i A. Z., radca prawny M. P. zarzucając naruszenie prawa w szczególności art. 73, art. 74 oraz art. 28 k.p.a. W zażaleniu podniesiono m.in., że niezrozumiałe i nieuzasadnione jest twierdzenie, iż M. Z. i A. Z. nie są stroną w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., zwłaszcza że odmowa udostępnienia akt oparta jest na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., tj. na podstawie przepisu, który dotyczy odmowy stronie postępowania przeglądania akt sprawy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów posiada strona. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego na wierzyciela nie są nałożone żadne obowiązki. Do rozważenia pozostaje natomiast kwestia, czy ww. sprawa dotyczy interesu prawnego wierzyciela dłużnika alimentacyjnego. Wskazano, że oczywiste jest, że podejmowanie działań wobec dłużnika alimentacyjnego ma wpływ na sytuację jego wierzyciela. W takim przypadku bez wątpienia występuje interes faktyczny wierzyciela. Interes prawny powinien natomiast wynikać z przepisu materialno-prawnego, tj. w przedmiotowej sprawie z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Organ właściwy wierzyciela w przypadku otrzymania ww. wniosku, a także w przypadku przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bądź też umieszczenia osoby uprawnionej w pieczy zastępczej, występuje do organu właściwego dłużnika z wnioskiem o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 5 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D. wystąpił do P. Centrum Świadczeń w P. o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego - T. Z. Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika podejmuje czynności uregulowane w przepisach przedmiotowej ustawy, m.in. przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązanych dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 4 ust. 1 ustawy).

Stosownie przy tym do art. 6 organ właściwy dłużnika informuje organ właściwy wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Analiza ww. przepisów pozwala wnioskować, że postępowanie prowadzone przez organ właściwy dłużnika nie jest postępowaniem prowadzonym z wniosku osób uprawnionych. Podkreślono przy tym, że organ właściwy dłużnika na mocy ww. art. 6 zobowiązany jest do informowania wyłącznie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. przepisie, a także w pozostałych przepisach przedmiotowej ustawy, umocowania osoby uprawnionej do domagania się przez nią udzielenia jej informacji przez organ właściwy dłużnika o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. ustawie przepisu, z którego osoba uprawniona mogłaby wywieść swój interes prawny w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego.

Kolegium wskazało również, że zgodnie z ogólnie przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego udostępnienia akt bądź wydania odpisu dokumentu także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., VIII SA/Wa 199/09; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., I OSK 1081/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2006 r., VI SA/Wa 845/06; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., I OSK 848/05).

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Z. wskazując, że twierdzenie, iż ona i jej brat nie jest stroną postępowania jest całkowicie nieuzasadnione. Skarżąca podniosła, iż to z ich inicjatywy postępowanie to zostało wszczęte. Skarżąca podkreśliła, że gdyby nie ich wniosek postępowanie to nie toczyłoby się. Zdaniem skarżącej sama nazwa ustawy, na którą się powołuje wskazuje, że racjonalny ustawodawca miał na celu pomoc osobom uprawnionym do alimentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozP. wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a..

Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami administracji publicznej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1228).

Dokonując analizy przepisów powyższej ustawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że żaden z jej przepisów nie przyznaje wierzycielowi alimentacyjnemu żadnych uprawnień w toczącym się przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu postępowaniu. Przepisy w tym zakresie nie nakładają również na wierzyciela alimentacyjnego żadnych obowiązków. Podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego następuje wyłącznie na wniosek organu właściwego wierzyciela. Co prawda art. 3 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy wskazuje, że organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku otrzymania od osoby uprawnionej wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, to jednakże powyższe nie oznacza, iż organ właściwy dłużnika podejmuje działania na wniosek wierzyciela alimentacyjnego.

Ponadto krąg stron postępowania toczącego się przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu zakreśla pośrednio art. 6 i art. 27 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 6 ustawy organ właściwy dłużnika informuje organ właściwy wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 7 ustawy organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika:

1. 1) informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
2. 2) decyzję w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
3. 3) informację o wysokości zobowiązań dłużnika alimentacyjnego wobec Skarbu Państwa z tytułu:
4. a) wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy,
5. b) wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) zaliczek alimentacyjnych,
6. c) wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 1[...] lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200, z późn. zm.) świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 7a ustawy organ właściwy wierzyciela przekazuje organowi właściwemu dłużnika informacje o zobowiązaniach wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2.

Z wyżej przytoczonej regulacji dla wierzyciela w postępowaniu przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu nie przysługują żadne uprawnienia.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że postępowanie prowadzone przez organ właściwy dłużnika nie jest postępowaniem prowadzonym z wniosku osób uprawnionych. Podkreślono przy tym, że organ właściwy dłużnika na mocy ww. art. 6 zobowiązany jest do informowania wyłącznie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. przepisie, a także w pozostałych przepisach przedmiotowej ustawy, umocowania osoby uprawnionej do domagania się przez nią udzielenia jej informacji przez organ właściwy dłużnika o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. ustawie przepisu, z którego osoba uprawniona mogłaby wywieść swój interes prawny w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego.

W tym stanie rzeczy organ wobec ustalenia, iż wniosek o udostępnienie akt nie pochodzi od strony postępowania zasadnie – w ocenie Sądu pierwszej instancji organ wydał na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie udostępnienia akt, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. Z. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. - prawa strony dostępu do akt oraz zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie oraz art. 73 k.p.a., który przyznaje osobie, której interes prawny jest przedmiotem postępowania administracyjnego prawo dostępu do akt zgromadzonych przez organ administracyjny w toku prowadzonej sprawy;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1228), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął na stanowisku, że dokonując analizy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228) należy wskazać, że żaden z jej przepisów nie przyznaje wierzycielowi alimentacyjnemu żadnych uprawnień w toczącym się postępowaniu przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że interpretacja przepisów ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji skoncentrowała się wyłącznie na jej literalnym brzmieniu, Sąd całkowicie w swoich rozważaniach pominął wykładnie pozajęzykową, a w szczególności wykładnię celowościową czy wreszcie funkcjonalną ww. ustawy. Z jednej strony Sąd twierdzi, że ustawa ta nie przyznaje żadnych uprawnień wierzycielowi alimentacyjnemu (żaden z jej przepisów nie przyznaje wierzycielowi alimentacyjnemu żadnych uprawnień), a z drugiej strony sam Sąd zauważa, że art. 3 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy wskazuje, że organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku otrzymania od osoby uprawnionej wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w rozważaniach Sądu został pominięty najważniejszy fakt, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów została uchwalona w celu wspierania osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów oraz w celu podejmowania działań zmierzających do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym racjonalny ustawodawca, który nazywa ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie może pozbawić w swoich intencjach tych osób przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Działanie takie oraz twierdzenie, że osoby uprawnione do alimentów nie mają interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której urząd faktycznie chroni dłużnika alimentacyjnego zamiast wspierać osoby, które mają prawo do alimentów i które winny być zgodnie z duchem ustawy chronione i winny znajdować wsparcie urzędników w trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazły bez swej winy.

Zupełnie niezrozumiałym jest dla strony skarżącej kasacyjnie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca wyłącznie w tym postępowaniu miałby nie traktować jej jako strony, skoro w każdym innym postępowaniu mającym na celu zapewnienie jej praw czy to przed sądem powszechnym, prokuraturom, komornikiem zawsze posiada ona przymiot strony i może sama osobiście lub jej pełnomocnik na każdym etapie sprawy zapoznawać się z aktami spraw cywilnych, karnych czy egzekucyjnych, natomiast w postępowaniu administracyjnym - nie może. A przecież w tym postępowaniu ostatecznie Urząd może wystąpić z wnioskiem o zabranie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, co jak pokazuje praktyka i statystyki jest jednym ze skuteczniejszych sposobów egzekwowania należnych alimentów.

Podkreślono, że akta niniejszej sprawy potwierdzają w całości tezę skarżącej, że brak kontroli urzędu przez osobę uprawnioną do alimentacji prowadzi do tak skrajnych sytuacji, że za dłużnika alimentacyjnego oświadczenie majątkowe składa jego matka i żaden organ nie zwraca uwagi na całkowitą nieprawidłowość takiego postępowania, a z faktu ignorowania urzędu przez dłużnika alimentacyjnego nie są wyciągane żadne konsekwencje w stosunku do osoby dłużnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty za bezzasadne. Podniesiono, że Kolegium swoje stanowisko w sprawie wyraziło w postanowieniu z dnia [...] listopada2013 r., nr [...], a Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił argumentację zawartą w postanowieniu Kolegium dotyczącą zarzutów strony podniesionych w zażaleniu, a następnie w skardze. Skarżąca podnosiła podobne zarzuty zarówno w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], jak i w skardze do WSA w Poznaniu złożonej na postanowienie Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważał w swoim wyroku poruszone w skardze kasacyjnej kwestie wyjaśniając je obszernie w uzasadnieniu wyroku.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów posiada strona. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego na wierzyciela nie są nałożone żadne obowiązki. Rozważenia wymaga natomiast kwestia, czy ww. sprawa dotyczy interesu prawnego wierzyciela dłużnika alimentacyjnego. Oczywiste jest, że podejmowanie działań wobec dłużnika alimentacyjnego ma wpływ na sytuację jego wierzyciela. W takim przypadku bez wątpienia występuje interes faktyczny wierzyciela. Interes prawny powinien natomiast wynikać z przepisu materialno-prawnego, tj. w przedmiotowej sprawie z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Organ właściwy wierzyciela w przypadku otrzymania ww. wniosku, a także w przypadku przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bądź też umieszczenia osoby uprawnionej w pieczy zastępczej, występuje do organu właściwego dłużnika z wnioskiem o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 5 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D. wystąpił do P. Centrum Świadczeń w P. o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego - T. Z. Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika podejmuje czynności uregulowane w przepisach przedmiotowej ustawy, m.in. przeprowadza wywiad alimentacyjny w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązanych dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 4 ust. 1 ustawy).

Stosownie przy tym do art. 6 organ właściwy dłużnika informuje organ właściwy wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Analiza ww. przepisów pozwala wnioskować, że postępowanie prowadzone przez organ właściwy dłużnika nie jest postępowaniem prowadzonym z wniosku osób uprawnionych. Ponadto, organ właściwy dłużnika na mocy ww. art. 6 zobowiązany jest do informowania wyłącznie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. przepisie, a także w pozostałych przepisach przedmiotowej ustawy, umocowania osoby uprawnionej do domagania się przez nią udzielenia jej informacji przez organ właściwy dłużnika o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach. Brak w ww. ustawie przepisu, z którego osoba uprawniona mogłaby wywieść swój interes prawny w sprawie dotyczącej podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego.

Posiada ona wyłącznie interes faktyczny. Zasadne jest zatem uznanie, iż osoba uprawniona nie jest stroną postępowania dotyczącego podejmowania działań wobec dłużnika alimentacyjnego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo więc odmówił pełnomocnikowi M. Z. i A. Z. udostępnienia akt ww. postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zauważono, że zarzuty dotyczące przeprowadzanych czynności w stosunku do dłużnika alimentacyjnego nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżanych kolejno orzeczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 73 k.p.a. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 73 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie tylko formalnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego, lecz także nie daje podstaw do samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie istoty uchybienia popełnionego przez organy administracji, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji upatruje bowiem w pozbawieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co mogłoby być rozważane jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie sposób jednak ustalić, czy autor skargi kasacyjnej zarzuca niewłaściwe oddalenie skargi i brak uchylenia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co ma istotne znaczenie dla oceny skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej również z tego względu, że w myśl art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A zatem, wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazuje, którym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego i w jaki sposób uchybił Sąd pierwszej instancji, ale także nie wykazuje wpływu uchybienia, jakiego miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji, na wynik sprawy.

Uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego wpływu nie jest natomiast konieczne dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, czy naruszenie wskazanych w niej przepisów k.p.a. polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu, czy również na błędnej wykładni. Autor skargi nie dostrzega również, że przepis art. 73 k.p.a. zawiera kilka paragrafów. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Dodatkowo należy wskazać, że skoro ustawodawca przewidział ograniczenia w dostępie przez strony postępowania do akt sprawy, to ograniczenie takie w konkretnej sprawie – o ile mieści się w granicach prawa - nie może być traktowane jako naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Chcąc skutecznie podnieść zarzut odmowy udostępnienia akt postępowania osobom, których status prawny jako stron postępowania jest kwestionowany przez organ (a taka jest istota problemu w niniejszej sprawie) nie można poprzestać na wskazaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających, kogo ustawodawca traktuje in genere jako stronę postępowania (art. 28 k.p.a.) oraz odnoszących się do uprawnień procesowych stron postępowania (np. art. 10 § 1 k.p.a.) bez wykazania konkretnych materialnoprawnych podstaw kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania, tj. materialnoprawnych podstaw interesu prawnego lub obowiązku i ich związku z postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej.

Autor skargi kasacyjnej takich podstaw nie wykazał. Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że wadliwa konstrukcja podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania już z tego względu ograniczająca jego skuteczność, w niniejszej sprawie uniemożliwiała jego uwzględnienie.

Z kolei w odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zarzut ten nie odwołuje się do żadnego konkretnego przepisu prawa. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca ogólnie naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1228), przy czym powołane jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy stanowią, że "W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego" (art. 3 ust. 1), "Organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku: 1) otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1;

1. 2) przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego;
2. 3) umieszczenia osoby uprawnionej w pieczy zastępczej" (art. 3 ust. 5). Przepisy te dotyczą wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego i działań w tym zakresie podejmowanych przez właściwy organ. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, czy ewentualnego naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ich błędnej wykładni, czy w niewłaściwym zastosowaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Wskazanych wyżej wymogów konstrukcyjnych nie spełnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który tym samym okazał się zarzutem nieuzasadnionym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.