Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 113/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem limitu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] grudnia 2006 r. Starosta Słupski, działając na wniosek Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, wydał decyzję nr [...] o skierowaniu E. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem limitu punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja ta stała się ostateczna.
Następnie E. P., przedstawiając mandat karny za wykroczenie z dnia [...] czerwca 2005 r., wystąpił w dniu [...] kwietnia 2007 r. pismem, w którym m. in. podniósł, że procedura naliczania mu punktów karnych została zainicjowana przez Straż Gminną. Pismo to – z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt U 1/07 (Dz. U. Nr 53, poz.), w którym stwierdzono brak kompetencji straży miejskich/gminnych do używania urządzeń samoczynnie rejestrujących przekroczenie dozwolonej prędkości, zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie w/w postępowania.
Następstwem tego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta Słupski wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] grudnia 2006 r. a po rozpoznaniu sprawy wydał w dniu [...] listopada 2007 r. – w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) - decyzję nr [...], w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2006 r.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. nie może mieć bezpośredniego skutku dla orzeczeń kierujących na egzamin sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Decyzje takie są bowiem następstwem wniosku komendanta wojewódzkiego Policji, składanego w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na postawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Organ wydający decyzję nie jest przy tym uprawniony do oceny zasadności przyznania punktów. Ocena taka może nastąpić wyłącznie w postępowaniu mandatowym.
Podkreślono, iż wpisy o naliczeniu E. P. punktów karnych za wykroczenia drogowe nie zostały wzruszone, wobec czego organ nie znalazł podstaw do uchylenia swojej decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr. [...] uchyliło w całości w/w decyzje Starosty oraz decyzję Starosty Słupskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., odmawiając jednocześnie uwzględnienia wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] listopada 2006 r. o skierowanie E. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami samochodowymi, w związku przekroczeniem limitu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Uzasadniając tego rodzaju rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że wniosek Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. obejmował wykroczenie z dnia [...] czerwca 2005 r., stwierdzone przy użyciu fotoradaru przez funkcjonariuszy Straży Gminnej w P. a za jego popełnienie stronie naliczono punkty karne.
Następnie w/w wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że - stanowiący postawę prawną działań straży gminnych przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 w zakresie czynności wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego - jest niezgodny z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1977 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to weszło w życie z dniem 28 marca 2007 r. Wniosek zaś o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] kwietnia 2007 r., zatem w terminie ustawowym.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Starosty było wadliwe, gdyż dowód potwierdzający popełnienie wykroczenia, uzyskany w sposób niezgodny z prawem, nie mógł wywołać ujemnych dla sprawcy skutków prawnych. Wprawdzie Kolegium zgodziło się z poglądem, że ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny zasadności uznania przez, działające w granicach przysługujących im uprawnień, organy kontroli ruchu drogowego faktu, że kierowca przekroczył przepisy ruchu drogowego i do zakwalifikowania wykroczenia oraz zastosowania w związku z popełnieniem wykroczenia ilości punktów karnych, jednak zasada ta ma zastosowanie wyłącznie do takich działań organów kontroli ruchu drogowego, które podejmowane były w ramach przysługujących tym organom uprawnień. W rozpatrywanej sprawie działania Straży Gminnej nie dawały podstaw do naliczenia punktów karnych. Wykroczenie z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzone zostało przez organ, którego kompetencje do badania prędkości pojazdów i nakładania mandatów karnych w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny a jego orzeczenie nie może być lekceważone przez żaden organ administracyjny.
Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku podnosząc, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku narusza art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy -
Prawo o ruchu drogowym.
W uzasadnieniu skargi twierdzono, że organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika przy czym z § 4 ust. 1 powoływanego rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r., wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądów o warunkowym umorzeniu postępowania albo nakazami lub mandatami karnymi. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, co do wydanego prawomocnie wyroku, sąd może przywrócić termin procesowy lub wznowić postępowanie, a w przypadku prawomocnego mandatu, sąd może wydać postanowienie o jego uchyleniu.
Punkty karne są zaś integralną częścią zarówno postępowania mandatowego, jak i postępowania przed sądem, w związku z popełnionym wykroczeniem lub przestępstwem drogowym i nie jest dopuszczalne rozdzielanie obu tych spraw.
Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem upoważnionym do uchylania mandatów karnych i nie mogło więc decydować o usunięciu z ewidencji punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisów ostatecznych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podkreślając, iż nie dokonywało ono oceny zasadności ukarania kierowcy mandatem, a jedynie stwierdziło, że mandat został nałożony z pogwałceniem przepisów ustawy. Naliczone więc - w oparciu o taki dowód - punkty karne nie mogły prowadzić do wydania decyzji o skierowaniu strony na egzamin sprawdzający.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ponieważ wyrokiem z dnia z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt U 1/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną działań straży gminnej wskazując, iż przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. w zakresie czynności wskazanym w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 14 poz. 144 z 2003 r. z późn. zm.) jest niezgodny z art. 131 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108 póz. 908 z 2005 r. z późn. zmianami) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej to z tego powodu – zdaniem Sądu – trafny był pogląd Kolegium, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może być zlekceważone przez żaden organ.
Konsekwencje niekonstytucyjnego przepisu nie mogą też obciążać strony. To czy skarżący podjął starania o wyeliminowanie z obrotu prawnego mandatu za przekroczenie szybkości, wystawionego przez organ nieupoważniony czy nie, nie mogło – wg Sądu Wojewódzkiego - decydować o dalszych niekorzystnych dla niego konsekwencjach, jakimi było sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Sąd podkreślił przy tym, że wprowadzenie do rejestru punktów karnych określonych wpisów jest jedynie czynnością materialno-techniczną, którą usunąć z rejestru można poprzez dokonanie stosownej uwagi o orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Konkludując, Sąd Wojewódzki uznał, że skierowanie na kontrolne sprawdzanie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym, w oparciu o mandaty wydane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia było nieuprawnione.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, wskazując jako jej podstawy na art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - i co za tym idzie art. 114 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym w związku z art. 98 § 3 i art. 101 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez ich błędną wykładnię.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności zwracano uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 98 § 3 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (zwanego niżej: k.p.w.) mandat karny staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego i z tą chwilą wchodzi on do obrotu prawnego. Mandat taki może zostać uchylony jedynie przez sąd i w przypadkach określonych ustawą.
W myśl zaś art. 101 § 2 k.p.w. w sprawach o wykroczenia sądem uprawnionym do uchylenia prawomocnego mandatu karnego jest sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na którego obszarze działania grzywna została nałożona.
Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego mandatu karnego winien on wiązać wszystkie organy wobec których wywołuje on skutki prawne. Organy orzekające zaś o prawach i obowiązkach obywateli nie mogą samodzielnie eliminować z obrotu prawnego zarówno mandatu karnego, jak i innych rozstrzygnięć organów prawem do tego powołanych, w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów prawa, na podstawie których działały te organy, za niekonstytucyjne.
Skarżący kasacyjnie akcentował, że w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2007 r. stanowi podstawę do wzruszenia rozstrzygnięć organów stosujących te przepisy. Zatem w oparciu o ten wyrok strona mogła wystąpić do sądu o uchylenie mandatu karnego z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożonego za wykroczenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości a stwierdzone przez funkcjonariuszy Straży Gminnej w P. przy użyciu fotoradaru. Ponieważ E. P. z takim wnioskiem do Sądu nie wystąpił, to nałożony nań mandat karny pozostaje nadal w obrocie prawnym i przypisane do niego punkty karne muszą być respektowane.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzutom tym nie można odmówić słuszności.
Postawą oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2007 r. było uznanie, że skierowanie na kontrolne sprawdzanie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w oparciu o mandaty wydane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 ze zm.), było nieuprawnione.
Zwrócić jednak trzeba uwagę, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygniecie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W myśl natomiast art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że o nałożeniu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego ani o ich wykreśleniu z ewidencji nie decyduje starosta. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (komendant wojewódzki Policji) i w związku z tym to ona dokonuje w tejże ewidencji stosownych wpisów.
Sposób naliczania punktów karnych, które są ujawniane w ewidencji, zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998), w którym przypisano określonym naruszeniom tychże przepisów odpowiednią liczbę punktów karnych. Przepis zaś § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowi, że wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, jeżeli naruszenia zostaną stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania albo wyrokami nakazowymi lub mandatami karnymi.
Jak z powyższego zatem wynika instytucja punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest związana z wydaniem orzeczenia o charakterze karnym. W omawianym przypadku takim orzeczeniem był mandat karny wystawiony przez Straż Gminną. Choć istotnie – w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 1997 r. sygn. akt U 1/07 – mandat ten wystawiony został w sposób nieuprawniony, tym niemniej – jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie – wszedł on do obrotu prawnego. Póki zatem orzeczenie to w tym obrocie pozostaje, wywołuje określone skutki prawne. Strona natomiast ma zagwarantowane konstytucyjnie środki do wystąpienia, ale w odpowiednim trybie i przy zastosowaniu odpowiedniej procedury, o wyeliminowanie z obrotu prawnego, wadliwego orzeczenia.
W przypadku mandatu karnego (jeśli nie toczyło się w tej sprawie postępowanie sądowe) środkiem takim jest instytucja uchylenia mandatu, uregulowana w art. 101 § 1 k.p.w. Zgodnie z tym przepisem prawomocny mandat karny podlega uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie.
Wprawdzie uchylenie mandatu, o czym orzeka właściwy sąd, następuje na wniosek ukaranego złożony w terminie zawitym 7 dni od daty uprawomocnieni się mandatu, ale jest możliwe w tym przypadku wydanie także rozstrzygnięcia z urzędu. Ponadto - o czym Sąd w tej sprawie nie rozstrzyga – do rozważenia przez sąd właściwy pozostaje kwestia wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przywrócenie terminu, który to wniosek w tym przypadku dopuszcza doktryna (vide: Tomasz Grzegorczyk – Komentarz do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, Dom Wydawniczy ABC 2005 r. wyd. III).
Reasumując zatem należy stwierdzić, że organ - jakim jest starosta, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym), nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy a naruszenie prawa dotyczyło jedynie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – mocy art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 w/w ustawy procesowej.