Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. N. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Obrony Narodowej i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2013 r. i orzekł o ich wykonalności.
W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu statusu weterana poszkodowanego. Powołano się na przepisy art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), dalej cytowanej jako ustawa, oraz brak protokołu powypadkowego z dnia 10 lutego 2078 r. W ocenie organu dokument ten jest niezbędny dla oceny zasadności uwzględnienia żądania związanego z wypadkiem w czasie pełnienia służby w Polskiej Wojskowej Jednostce Specjalnej w DSZ ONZ na Bliskim Wschodzie. Dołączone przez stronę inne dokumenty w ocenie organu nie są wystarczające, bo nie zastępują owego protokołu. Uniemożliwia to ustalenie okoliczności wypadku i nie daje podstaw do przyznania statusu weterana poszkodowanego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, podkreślił iż protokołu powypadkowego nie otrzymał, nie ma go w zasobach archiwalnych, nie ze swej winy zatem go nie dołączył. Jednak przedłożył inne dowody na okoliczność doznania wypadku w związku ze służbą, które pozwalają na ustalenie faktów zeń mających wynikać. Dlatego domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, gdyż doszedł do przekonania, że brak wspomnianego protokołu nie może stanowić podstawy decyzji odmownej w sytuacji, w której w aktach zalegają inne dokumenty dowodzące sporządzenia takiego protokołu, wypadku, jakiego doznał skarżący podczas pełnienia służby, oraz obrażeń. Bowiem po myśli art. 3 ustawy weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa jest osoba, która biorąc udział na postawie skierowania w działaniach poza granicami państwa doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Zgodnie z art. 8 ustawy podstawą ubiegania się o ów status są: zaświadczenie lub dowody, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, tj. wniosek, zaświadczenie o pełnieniu służby, protokół powypadkowy albo decyzja stwierdzająca chorobę zawodową, orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o związku uszczerbku na zdrowiu z wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa lub chorobą nabytą podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych w ramach takich działań albo orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS ustalające uszczerbek na zdrowiu wydane dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego, decyzja administracyjna o przyznaniu świadczeń odszkodowawczych albo prawomocny wyrok sądu zasądzający odszkodowanie.
W sprawie brak jest wspomnianego protokołu, przy czym ustawa nie przewiduje innej formy dowodzenia okoliczności w nim wskazanych. Jednakoż, jak wynika z akt sprawy taki protokół dotyczący wypadku skarżącego, jakiemu uległ w dniu [...] lutego 1978 r. był sporządzony. Potwierdza to pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] czerwca 1978 r. kierowane do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w O. w celu ustalenia czy uszczerbek na zdrowiu skarżącego jest skutkiem wypadku mającego miejsce w tym dniu. Jednocześnie stwierdza się w nim, że poszkodowany doznał ujawnionych w treści pisma obrażeń.
Nadto orzeczeniem nr [...] Garnizonowa Wojskowa Komisja Lekarska w O. stwierdziła, że wygojone następstwo wypadku z dnia [...] lutego 1978 r. pozostaje w związku ze służbą wojskową i powoduje trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 10%. W przekonaniu Sądu meriti te dowody wymagały oceny, bo wydanie decyzji odmownej z powodu jedynie braku dołączenia protokołu powypadkowego jest przedwczesne i pochopne. Okoliczności mające wynikać z protokołu mogą być wykazane pozostałymi dowodami dołączonymi do akt. Sprawa nie dojrzała więc do rozstrzygnięcia. Uzasadniało to uchylenie obu zapadłych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej cytowanej jako P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Minister Obrony Narodowej zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 3 ustawy poprzez nieuwzględnienie zasadniczych różnic pomiędzy zawartymi w nich pojęciami, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem obu decyzji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, nadto rażące naruszenie art. 8 ustawy poprzez przyjęcie, iż niedostarczenie jednego z dokumentów nie stanowi uchybienia przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) rażące naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie podjął czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie tego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł przede wszystkim, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, bo wadliwie przyjął jakoby decydujące znaczenie dla wydania decyzji odmownej miał brak protokołu powypadkowego. Wywołać to może błędne przeświadczenie, jakoby organ działał w oparciu o własne przekonanie, a nie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Zdaniem kasatora Sąd meriti nie dokonał właściwego rozróżnienia definicji weterana i weterana poszkodowanego w rozumieniu przepisów ustawy. Nie rozgraniczył bowiem obu zakresów pojęciowych w kontekście dokumentów, jakie muszą złożyć wnioskodawcy w obu przypadkach. Samo przytoczenie brzmienia art. 2, art. 3, art. 7 i art. 8 ustawy nie jest wystarczające. Ustawodawca przewidział zamknięty katalog dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie pozytywnej decyzji. M.in. należy do niego protokół powypadkowy.
Jego brak wyklucza możliwość przyznania statusu weterana poszkodowanego. Tym bardziej, że ma on doniosłe znaczenie dla ustalenia okoliczności wypadku. Powstaje w oparciu o inne dokumenty i dowody. Jest zatem koniecznym elementem właściwego postępowania. Odmienne stanowisko zajęte przez Sąd meriti autor skargi kasacyjnej uznał przeto za niesłuszne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze tylko z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki nieważnościowe w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dalej godzi się przypomnieć, że podstawy na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podstawy naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej w ramach tej podstawy kasacyjnej wskazał jednak tylko na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których wszak sądy administracyjne nie stosują, gdyż procedują w oparciu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem tylko jej przepisy mogą zostać przez nie naruszone. Prawidłowo zatem należało wskazane przepisy powiązać z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Poza tym zawarty w art. 176 P.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy zmusza Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, co jest niedopuszczalne.
Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (p. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Wymowę tego stanowiska osłabia co prawda uchwała całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), lecz i w wyniku jego zbadania zarzut ten nie nadaje się do obrony. Przede wszystkim jako zaczepiający trafność ustaleń Sądu meriti, bo sądy administracyjne w zasadzie ustaleń nie czynią, choć właściwie kasator kwestionuje tu bardziej wnioski a nie ustalenia Sądu, po wtóre jako ściśle łączący się z przepisami prawa materialnego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały z tego powodu nieprawidłowo wyłożone.
Przechodząc zatem do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, trzeba na wstępie stwierdzić, że w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy art. 3 i art. 8 ustawy, bo przepisy art. 2 i art. 7, jako dotyczące weterana, nie miały zastosowania, nawet jako ilustracja nieprawidłowej wykładni poprzednio wskazanych. Problem występujący w tej sprawie sprowadza się do interpretacji pojęcia weterana poszkodowanego i dowodów pozwalających (koniecznych) na wykazanie tego statusu. Bowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w art. 8 ustawy środki pełnią rolę dowodów, a nie stanowią wymogów formalnych wniosku, niespełnienie których pozwala na wydanie decyzji odmownej bez badania całokształtu okoliczności sprawy. Mają przeto charakter materialny, a nie formalny. Nie ma podstaw do formalnego jedynie traktowania tychże, nawet przy uwzględnieniu posłużenia się w art. 8 pkt 1 sformułowaniem "dokumenty lub dowody".
W żadnym z przepisów nie stanowi się, że dokumenty czy dowody, o jakich w nim mowa stanowią warunek formalny rozpatrzenia wniosku o przyznanie odpowiedniego statusu. Inaczej ustawa przewidywałaby podjęcie procesowego rozstrzygnięcia, typu pozostawienie wniosku bez rozpoznania. A skoro tak, to ich celem jest wykazanie przymiotów uregulowanych w art. 3 ustawy, od czego zależy uzyskanie statusu weterana poszkodowanego. W konsekwencji czego można to uczynić innymi środkami dowodowymi, zwłaszcza wymienionymi w art. 8 ustawy. Zawartej w art.3 definicji odpowiada określony dokument czy dowód pozwalający na wykazanie konkretnej okoliczności wskazany w art.
8. I tak, należy wykazać udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznanie uszczerbku na zdrowiu, związek tego uszczerbku z wypadkiem pozostającym w związku z tymi działaniami lub doznanie choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, przyznanie świadczeń odszkodowawczych z tych tytułów. Dowodzenie tych faktów następuje odpowiednio poprzez zaświadczenie właściwego dowódcy albo inne dokumenty lub dowody (art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 8 pkt 1 ustawy), protokół powypadkowy, a w przypadku choroby zawodowej odpowiednią decyzję (art. 8 pkt 2 ustawy), orzeczenie właściwej komisji lekarskiej albo orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS wydane dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego (art. 8 pkt 3 ustawy), wreszcie decyzję o przyznaniu świadczeń odszkodowawczych albo wyrok zasądzający odszkodowanie (art. 8 pkt 4 ustawy). Analiza tych wymogów prowadzi do konkluzji, iż protokół powypadkowy winien wykazać doznanie uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa na podstawie skierowania, podobnie jak decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej wykazać ma chorobę nabytą podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa. A zatem rolą owego protokołu jest udowodnienie doznania wypadku i w jego wyniku uszczerbku na zdrowiu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji niedołączenie przez skarżącego protokołu powypadkowego nie może zwolnić organu od badania mających zeń wynikać faktów, w sytuacji istnienia innych dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń w tej materii. Trzeba mieć również na uwadze, że wypadek miał miejsce w roku 1978, a mamy rok 2016, a więc odległość czasowa jest dość znaczna, przy czym ustawa weszła w życie w roku 2011. Nie powinny obciążać skarżącego skutki braku tego dokumentu, zwłaszcza w okolicznościach tej sprawy. Tymi okolicznościami są, jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O. z dnia [...] czerwca 1978 r. potwierdzające istnienie i treść protokołu powypadkowego (w tym doznanie w dniu [...] lutego 1978 r. wypadku i uszczerbku na zdrowiu) i kierujące żołnierza do komisji lekarskiej dla ustalenia charakteru uszczerbku i jego związku z wypadkiem, jak również kwalifikacja jako wypadku podlegającego ustawie z dnia 16 grudnia 1972 r. o świadczeniach odszkodowawczych. Natomiast jak wynika z opisanego przez Sąd meriti orzeczenia komisji lekarskiej uszczerbek ten uznano za trwały i mający związek ze służbą. Niepodobna tych dowodów pominąć, gdyż pozwalają one na ustalenie czy niebudzące wątpliwości urazy doznane przez skarżącego w wypadku w dniu [...] lutego 1978 r. powstały w związku z działaniami opisanymi w art. 3 ustawy. W konsekwencji czego zasadnie Sąd I instancji wytknął organowi brak analizy tego materiału, a zatem niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, czyli przedwczesność decyzji.
Te ustalenia organ poczyni, dokonując oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, po czym materię sprawy rozważy i wyda właściwej treści decyzję, którą poprawnie umotywuje.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić.
- - ---------------------- 6