Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 276/18 (dalej wyrok z 06.12.2018) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. G. (dalej Skarżąca lub Skarżąca kasacyjnie) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 19 marca 2018 r. nr IGK-II.7221.1.32.2017.TP (dalej Decyzja Inspektora) w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat lubelski, województwo lubelskie w stosunku do działki nr [...] (dalej Działka), polegających na wykreśleniu powierzchni 0,5930 ha i wpisaniu powierzchni 0,6000 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oparł swoje rozstrzygnięcie o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wnioskiem z dnia 28 lipca 2017 r. Skarżąca wniosła o sprostowanie – w jej ocenie – błędnego wpisu w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni Działki poprzez wykreślenie nieprawidłowej powierzchni 0,5930 ha i wpisanie prawidłowej powierzchni 0,6000 ha. Wniosek uzasadniła tym, że zmiana powierzchni Działki nastąpiła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] VI Zamiejscowy Wydział Cywilny w Opolu Lubelskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VI Ns 7/13, o rozgraniczeniu działki nr [...] z działką nr [...] (dalej Postanowienie SR). Postanowienie to nie rozstrzyga o powierzchni działki, ale o jej granicach, a zatem zmiana powierzchni poprzez jej zmniejszenie do 0,5930 ha, została wprowadzona do ewidencji bezpodstawnie.
W ocenie strony, nowego wpisu w ewidencji dokonać należy w oparciu o dokumenty będące już w posiadaniu organu, znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a które przed dokonaniem zakwestionowanej zmiany były podstawą wpisu prawidłowej powierzchni 0,6000 ha.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 10 października 2017 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji na skutek wniosku Skarżącej. W uzasadnieniu decyzji podano, że w operacie ewidencji gruntów skarżąca wpisana jest jako właścicielka działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] o powierzchni ogólnej 0,5930 ha. W wyniku analizy poszczególnych dokumentów, tj. wypisu z rejestru gruntów i fragmentu mapy ewidencyjnej, dokumentacji geodezyjnej powstałej w wyniku rozgraniczenia łącznie z wykazem zmian danych ewidencyjnych, postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II Ca 673/13, postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VI Ns 7/13, kopii rejestru gruntów i wypisu z rejestru gruntów w stanie archiwalnym oraz wydruku z zapisami ujawnionymi w księdze wieczystej Kw Nr [...], organ I instancji dokonał aktualizacji w zakresie działki nr [...], zgodnie z treścią powyższych dokumentów oraz dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez biegłego sądowego, zmieniając powierzchnię przedmiotowej działki z 0,60 ha na 0,5930 ha. Wprawdzie treść powyższych postanowień nie wskazuje literalnie na zmianę powierzchni przedmiotowej działki, jednakże ustalenie przebiegu granicy ma bezpośredni wpływ na powierzchnię działki.
Z treścią decyzji nie zgodziła się skarżąca, wnosząc od niej odwołanie.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, aprobując stanowisko organu I instancji. Wniosek strony zmierzał do przywrócenie stanu jaki ujawniono w ewidencji przed dokonaniem spornych zmian, wynikających z orzeczenia o rozgraniczeniu tej działki z działką nr [...] oraz dokumentacji geodezyjnej przyjętej w dniu 5 sierpnia 2011 r. za nr [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Pierwotnie powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,60 ha. Z akt sprawy wynika, że Starosta Lubelski ustalił, że Sąd Rejonowy w [...] VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Opolu Lubelskim postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. (sygn. akt VI Ns 7/13) orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] z działką nr [...] stanowiącą własność A. G., według linii czarnej i punktów [...] wykazanych na mapie sporządzonej przez geodetę G. J. i zaewidencjonowanej w zasobach geodezyjnych i kartograficznych w dniu 5 sierpnia 2011 r. za numerem [...].
Sąd Okręgowy w Lublinie II Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt II Ca 673/13) oddalił apelację skarżącej od postanowienia Sądu I instancji. Biegły sądowy powołany w sprawie o rozgraniczenie sporządził dokumentację geodezyjną do zmian w rejestrze gruntów, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie w dniu 5 sierpnia 2011 r. za nr [...]. Dokumentacja ta zawiera m.in. wykaz zmian gruntowych, niezbędny do dokonania stosownych zmian. Operat, będący wynikiem tych prac pozytywnie zweryfikowano i przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat z projektu rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], wykonany został przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Opracowanie tego typu dokumentu wynikało wprost z § 24 pkt 6 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453).
W świetle tych okoliczności oraz w oparciu o treść art. 24 ust. 2b lit. c w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. e ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm., dalej pgik), organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonał aktualizacji informacji w zakresie działki nr [...], zmieniając powierzchnię tej działki z 0,60 ha na 0,5930 ha. W ocenie organu odwoławczego zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest wiarygodny, a dokumentacja geodezyjna stanowiła podstawę do wykazania granic przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ powierzchnia tej działki jest jedynie pochodną prawidłowo określonych granic i wynikała wprost z dokumentacji wykonanej w postępowaniu o rozgraniczenie, to wprowadzenie jej łącznie ze zmianą przebiegu granic w ramach czynności materialno-technicznej pozwoliło na zachowanie spójności części opisowej z częścią graficzną operatu ewidencji gruntów i budynków. Przyjęty przez Starostę Lubelskiego tryb postępowania ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Reasumując organ II instancji podniósł, że skarżąca żądała weryfikacji danych aktualnie ujawnionych w ewidencji gruntów, w oparciu o archiwalną dokumentację. Żądania tego nie udokumentowała żadnym nowym zdarzeniem prawnym zaistniałym po wprowadzeniu danych przez nią kwestionowanych (nie został przedstawiony jakikolwiek dokument przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który określałby w sposób inny niż jest to wykazane w ewidencji gruntów przebieg granic oraz powierzchnię nieruchomości). Jednocześnie wskazywana przez stronę nieprawidłowość nie ma charakteru oczywistej omyłki. Istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (powierzchnia działki) wynikają wprost z operatu technicznego, sporządzonego w postępowaniu w sprawie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty te były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organy obu instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Inspektora złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik, poprzez odmowę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów pomimo wykazania, że zmiana powierzchni przedmiotowej działki z 0,6000ha na 0,5930 ha dokonana z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, została wprowadzona bez podstawy prawnej. Wskazując na ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę LWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Stwierdził, że zasadnie LWINGiK przyjął, że powierzchnia nieruchomości jest pochodną granicy ustalonej w postanowieniu Sądu o rozgraniczeniu. Wynika ona bezpośrednio z dokumentacji wykonanej w postępowaniu rozgraniczeniowym i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Potrzeba dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zawsze musi być wystarczająco udokumentowana. W ramach aktualizacji można również prostować oraz usuwać wadliwe dane, ale jedynie w przypadku, gdy istniejące w bazie danych ewidencyjnych wpisy noszą znamiona oczywistych omyłek. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, a zatem niezgodność danych w niej ujawnionych musi być oczywista i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Ewidencja powinna odzwierciedlać istniejący stan prawny dotyczący nieruchomości. Tymczasem strona w przedmiotowej sprawie w ogóle nie wykazała, aby w zakresie powierzchni jej działki nr [...] ujawnionej w ewidencji, po dokonaniu rozgraniczenia tej nieruchomości popełniono oczywistą omyłkę. Dlatego żądanie skarżącej, aby dokonano zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie powierzchni jej działki w oparciu o archiwalną dokumentację, nie mogło odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dokumentu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który określałby przebieg granicy oraz powierzchnię nieruchomości w sposób inny niż ujawniono to w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Mając wskazane motywy na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca reprezentowana przez r. pr. P. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Inspektora pomimo, że Skarżąca wykazała, że odmowa aktualizacji informacji w operacie ewidencji gruntów Działki w zakresie jej powierzchni została dokonana przez Starostę bezzasadnie, a informacje wpisane w ewidencji przez Starostę z urzędu, o których zmianę wnosiła Skarżąca, zostały tam umieszczone bez podstawy prawnej;
- II. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 135 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podniesionych przez Skarżącą tj. że zmiana powierzchni działki została dokonana przez Starostę bez ważnej podstawy prawnej, w niewłaściwym trybie i bez wskazania na jakiej podstawie prawnej. Organ uznał że decyzja Starosty została wydana prawidłowo, co doprowadziło do sporządzenia uzasadnienia wyroku w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik w zw. z art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. a - h pgik poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkująca uznaniem, że Skarżąca, wnosząc o zmianę błędnego wpisu w ewidencji gruntów, powinna była wskazać na dokumentację dowodzącą zaistnienia nowych zdarzeń prawnych uzasadniających dokonanie wnioskowanego wpisu, podczas gdy przepisy nie nakładały na Skarżącą takiego obowiązku i pomimo wykazania przez Skarżącą, że wpis dotyczący powierzchni działki dokonany z urzędu przez Starostę, w drodze czynności materialno-technicznej był bezpodstawny.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, o zasądzenie od Inspektora na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także o przeprowadzanie rozprawy.
Skarżąca kasacyjnie uzasadniła swoje stanowisko.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa.
Istotę problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy stanowiło ustalenie, czy wpis dotyczący powierzchni działki dokonany z urzędu przez Starostę, w drodze czynności materialno-technicznej został dokonany bez podstawy prawnej, a w konsekwencji czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji Inspektora zgodnie z żądaniem Skarżącej kasacyjnie.
Celem rozważenia powyższego, odnosząc się w pierwszej kolejności do wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik w zw. z art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. a - h pgik poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należało, że zgodnie z ich brzmieniem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął formę prawną pozytywnego załatwienia sprawy o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Forma decyzji zastrzeżona zaś została dla negatywnego załatwienia sprawy administracyjnej mającej ten sam przedmiot, o czym stanowi art. 24 ust. 2 c pgik. Podkreślić w tym miejscu należało, że oba pojęcia nie są synonimami, a ustawodawca posługuje się nimi w sposób zamierzony. Czynności materialno-techniczne zaliczane są do grupy działań faktycznych administracji, wywołujących skutki prawne drogą faktów, co oznacza, że są zaliczane do grupy faktów prawnych. Są one podejmowane na podstawie wyraźnych norm prawnych i w celu ich wykonania, służą realizacji zadań państwa, podlegają kontroli z punktu widzenia kryterium legalności, nie są skierowane bezpośrednio na tworzenie, zmianę lub znoszenie stosunków prawnych, mimo to mogą w drodze faktów wywoływać określone skutki prawne. Podstawą prawną sądowej kontroli tych czynności jest art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Akt administracyjny, którego postacią jest decyzja, jest z kolei czynnością prawną bezpośrednio tworzącą, przekształcającą lub znoszącą stosunek prawny.
Jest on aktem stosowania prawa, podejmowanym przez organ administrujący, zawierający jego oświadczenie woli o charakterze jednostronnym i władczym, skierowanym do konkretnego adresata i dwustronnie obowiązującym. Ze względu na powyższe cechy brak było podstaw do uznania, iż aktualizacja ewidencji budynków i gruntu dokonywana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h pgik przyjmuje postać decyzji administracyjnej. Tym samym, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków mógł na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c) w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b) i lit. c) pgik, w drodze czynności materialno-technicznej dokonać aktualizacji ewidencji w zakresie działki nr [...], zmieniając m.in. jej powierzchnię z 0,60 ha na 0,5930 ha. Czynność ta wynikała bowiem z faktu zaistniałej wcześniej zmiany granic działki i stanowiła wyłącznie ujawnienie w prowadzonych bazach danych aktualnych i udokumentowanych zmian w zakresie granicy Działki celem wyeliminowania danych błędnych, niezgodnych z rzeczywistą wielkością Działki.
W konsekwencji powyższego nie mógł ostać się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a także powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
W odniesieniu do wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 135 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podniesionych przez Skarżącą, a w konsekwencji do doprowadzenia do sporządzenia uzasadnienia wyroku w taki sposób, że niemożliwa stała się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należało, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa usprawiedliwiony może być wyłącznie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zaistniała. Z uzasadnienia wyroku sporządzonego przez Sąd I instancji wynika, dlaczego uznał on zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd Instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie Sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód Sądu I instancji pozostał zwięzły, logiczny i wystarczający dla wykazania motywów powziętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu.