Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 157/20 oddalił skargę I.K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2, pkt 1-3 i 5, art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 23 ust. 1, art. 25 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 197, t.j.: Dz. U. Nr 4, poz. 31, dalej zwany "dekretem"), oraz art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16), poprzez wadliwą, dokonaną z przekroczeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego ocenę zgromadzonych dowodów i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz niedostrzeżenie, że w toku postępowania zakończonego orzeczeniem PWRN w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1955 r. doszło do uchybień skutkujących nieważnością tej decyzji, podczas gdy:
- 1) wydane opinie, zezwolenia i przeprowadzone rozprawy administracyjne nie dotyczyły przedmiotu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu PWRN w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1955 r., etc. i jako takie nie wywołały skutku, o jakim mowa tym dekrecie, albowiem:
- a) wniosek terenowy nr [...] dotyczący nieruchomości o pow. 24.260 m2 oraz 34.240 m2, a zatem łącznie pow. 58.500 m2; wniosek zaś terenowy nr [...] dotyczył nieruchomości o pow. 3.420 m2 oraz 26.730 m2 (razem 30.150 m2). Oba wnioski oraz wydane w ich następstwie, opinie i zezwolenia nie dotyczyły więc nieruchomości wywłaszczonej o pow. 4 ha 4747 m2, na którą składały się nieruchomości o pow. 7.535 m2, 36.340 m2 i 872 m2;
- b) oba wnioski terenowe i wydane na ich podstawie zezwolenia określają odmienną strukturę własnościową do każdego areału. Z wniosku nr [...] wynika, że poprzedniczka skarżącej miała prawa udziałowe do współwłasności nieruchomości o pow. 3.420 m2. Z wniosku zaś [...] wynika, że miała prawa udziałowe do współwłasności nieruchomości o pow. 24.260 m2; Łącznie zatem daje to powierzchnię 27.680 m2, która nie koresponduje z areałem wymienionym w decyzji wywłaszczeniowej (4 ha 4747 m2);
- c) w toku postępowania dokonano istotnej modyfikacji zakresu prawa własności obejmującej istotny areał, w sposób i trybie nieustalonym, który prima facie wskazuje, że jeden podmiot został wyzuty z własności, w trybie który nie był dopuszczalny w ramach postępowania wywłaszczeniowego; w następstwie tej modyfikacji nie uzyskano zezwoleń i opinii na zmodyfikowany przedmiot wywłaszczenia;
- d) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych nieruchomości, o odmiennych granicach i powierzchni niż nieruchomość objęta decyzją o wywłaszczeniu (odmienny przedmiot);
- e) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych podmiotów, jako właścicieli nieruchomości (odmienny podmiot);
- 2) nie określono prawidłowo przedmiotu wywłaszczenia, tj. udziałów we współwłasności nieruchomości podlegających wywłaszczeniu oraz innych cech identyfikujących nieruchomość;
- 3) nie przeprowadzono w sprawie rozprawy administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości o pow. 4 ha 4747 m2, na którą składały się nieruchomości o pow. 7.535 m2, 36.340 m2 i 872 m2;
- 4) nie zawiadomiono skutecznie skarżącej o terminie rozprawy administracyjnej; wyznaczona rozprawa dotyczyła nieruchomości innej niż wywłaszczona nieruchomość; w toku postępowania nie podjęto starań o dokonanie zawiadomień w sposób określony w art. 26 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonano ponownego doręczenia zgodnie z art. 30 ust. 1 tego dekretu o postępowaniu administracyjnym;
- 5) orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, tj. A.B., przez co została ona pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2 dekretu, a także dochodzenia odszkodowania, które nigdy nie zostało jej wypłacone;
- 6) wywłaszczenie z nieruchomości o pow. 872 m2, tzw. resztówki, nastąpiło bez wniosku złożonego w trybie art. 25 ust. 1 i 2 dekretu;
- 7) konglomerat zdarzeń, jakie wynikają z materiału dowodowego, wskazuje, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej współwłasność poprzedniczki skarżącej jedynie do niewielkiej części tej nieruchomości (działki o pow. 3420 m2) istniało realne zapotrzebowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przewidzianych. Ponadto oświadczyła, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, wyrażając zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna formułuje jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej kasacyjnie stanowi rażące naruszenie prawa, należy mieć na względzie, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu (np. 70), według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz.
62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym dopiero po kilkudziesięciu latach.
Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104-107; por też wyroki NSA z dnia: 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955 i 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312).
W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania.
Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych.
Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, nie ilość naruszeń prawa, lecz ich waga skutkuje przyjęciem kwalifikacji rażącego naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna niewątpliwie wykazała liczne naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ma w niej przekonującego wywodu, że owe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Niewątpliwie wnioski terenowe złożone do akt określają inne powierzchnie gruntu niż powierzchnia przyjęta w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Jak wskazuje jednak opinia biegłego geodety, obszar 4 ha 4747 m², podlegający wywłaszczeniu, mieścił się w obu tych wnioskach. Zatem okoliczność, że wywłaszczono obszar mniejszy, niż wynika to z obu wniosków, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Podobnie należy ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o rozprawie. Z zachowanej części dokumentacji wynika nieporadność organu prowadzącego to postępowanie. Nie ulega jednak wątpliwości, że odbyło się kilka rozpraw administracyjnych, których przedmiotem był grunt wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania – wywłaszczenia gruntu – okoliczność niepodania w orzeczeniu wywłaszczeniowym udziałów we współwłasności – również nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Z punktu widzenia skuteczności odjęcia prawa własności znaczenie miało prawidłowe określenie powierzchni oraz właścicieli.
Nie można uznać za trafny zarzutu niepowiadomienia poprzedniczki prawnej skarżącej o terminie rozprawy. W zachowanej części akt znajdują się zwrotne poświadczenia odbioru adresowane do poprzedniczki prawnej skarżącej, które zostały pokwitowane. Zarzut, że nie zostały pokwitowane przez poprzedniczkę prawną skarżącej, lecz przez kogoś innego – nieznaną osobę – nie dowodzi nieskuteczności doręczenia. Nie można bowiem wykluczyć, że była to osoba uprawniona do odbioru korespondencji przez poprzedniczkę prawną skarżącej. Z zachowanych protokołów rozpraw wynikają odnotowane w nich stwierdzenia, że strony zostały skutecznie zawiadomione.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób również jednoznacznie przesądzić, że poprzedniczka prawna skarżącej nie złożyła wniosku w trybie art. 25 ust. 1 i 2 dekretu o wywłaszczenie tzw. resztówki, tj. gruntu o powierzchni 872 m². Zgodnie z art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby istniejącą wątpliwość rozstrzygać na korzyść skarżącej, zwłaszcza że chodzi o wzruszenie w postępowaniu nieważnościowym ustaleń dokonanych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną prawie 70 lat temu.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.