Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1372/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 352/08, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K., na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez "[...]" Spółkę z o.o. w K., będącą założycielem Profesjonalnej Szkoły [...] - Szkoły Wyższej w K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. odmówił zmiany ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. w zakresie dotyczącym terminu ważności pozwolenia na utworzenie Profesjonalnej Szkoły [...] - Szkoły Wyższej w K. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2000 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt l SA 2064/00 skargę oddalił.

Wnioskami z dnia [...] maja 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. "[...]" Sp. z o.o. w K. i Profesjonalna Szkoła [...] - Szkoła Wyższa w K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. i z dnia [...] września 2000 r. ze względu na rażące - ich zdaniem - naruszenie przez te decyzje przepisów prawa procesowego i materialnego.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu ww. wniosków, stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. mogących być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji i z tego powodu decyzją z dnia [...] września 2003 r. odmówił stwierdzenia ich nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "[...]" Sp. z o.o. w K. zarzuciła organowi oparcie uzasadnienia przedmiotowych decyzji na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt l SA 2064/00, jak również naruszenie art. 77, 81 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 §1 K.p.a. następuje w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w art. 156 K.p.a. mogących być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zaś wnioskodawcy nie przedstawili w swoich wnioskach żadnego argumentu potwierdzającego zasadność postawionych zarzutów. Ponadto organ wyjaśnił, że z obowiązujących przepisów wynika, iż przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy.

Natomiast na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie decyzji. W tej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku. Zarządził dwukrotne przeprowadzenie kontroli uczelni - w maju 1998 r. i w marcu 2000 r. W sprawozdaniach z kontroli wykazano szereg nieprawidłowości w jej funkcjonowaniu, których nieusunięcie spowodowało wydanie decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia na utworzenie i funkcjonowanie uczelni. O tych naruszeniach informowano stronę postępowania, która ich nie kwestionowała i podjęła wysiłki na rzecz ich usunięcia. Z tych względów Minister Edukacji Narodowej i Sportu uznał, iż zarzut naruszenia art. 10, 77 czy 81 K.p.a. jest nieuzasadniony.

Wskazał również, iż bezzasadność zarzutów wnioskodawcy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2064/00, który rozpatrując skargę Spółki "[...]" na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2000 r. nie dostrzegł żadnych podstaw do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wyroku jednoznacznie stwierdził, że Minister dysponował wystarczającym materiałem dowodowym i granic swobodnej oceny dowodów nie przekroczył. Zatem zarzut dotyczący oparcia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2002 r. - w świetle art. 156 §1 K.p.a. - uznał za niezrozumiały i bezzasadny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez:

1. 1) niedopełnienie obowiązków przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do art. 77 K.p.a.,
2. 2) nieprzeprowadzenie badania dowodów z udziałem zainteresowanej strony stosownie do art. 79 K.p.a.,
3. 3) niewskazanie okoliczności i faktów, których wskazanie jest wymagalne na mocy art. 81 K.p.a.,
4. 4) niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 10 K.p.a., tj. przedstawienia zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, że do decyzji z 2000 r. dołączony został akt sporządzony w Ministerstwie pod nazwą "sprawozdanie z kontroli 2000" i w tym zakresie zarzuciła organowi rażące naruszenia art. 6 K.p.a. i art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez tworzenie nielegalnych aktów, tj. "sprawozdań z kontroli 1998 r. i 2000 r."

Skarżąca spółka zaznaczyła także, iż organ miał obowiązek sporządzić z czynności kontrolnych dokument nazywany protokołem, który powinien zawierać wszystkie wymagane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego elementy, zaś stosownie do art. 72 K.p.a. z czynności związanych z wykonaniem art. 77, 79, 81 K.p.a. organ powinien był sporządzić co najmniej adnotację i posiadać kopię wezwań skierowanych do Spółki "[...]" o wykonanie czynności zapoznania się z dokumentacją związaną z kontrolą niezależnej osoby prawnej, jaką jest uczelnia. Jednakże w aktach przedmiotowej sprawy takich dokumentów nie ma.

Skarżąca zarzuciła również Ministrowi rażące naruszenie art. 19 i 34a ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz stwierdził, że przed wydaniem decyzji organ powinien wykonać czynności nadzoru nad uczelnią, a w szczególności stosownie do art. 9 K.p.a. winien wskazać nieprawidłowości, oraz winien wskazać sposób ich usunięcia. O swoich decyzjach powinien także odrębnie powiadomić stronę skarżącą i odrębnie organy uczelni upoważnione do jej reprezentowania, czego nie uczynił.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że organ zdecydowanie rozmija się z prawdą twierdząc, ze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zaskarżonych decyzji w sprawie o sygn. akt. I SA 2064/00. Spółka "[...]" zaskarżyła bowiem decyzje Ministra dotyczące fakultatywnego warunku czasu w decyzjach z lat: 1994, 1998, 1999, zarzucając rażące naruszenie prawa w zakresie wydawania decyzji niezgodnie ze stawianym wnioskiem (art. 7 K.p.a.), brak uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), oraz dokonywanie zmiany decyzji ostatecznej bez zgody strony, tj. z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a. W tej sprawie Sąd odrzucił skargę, ale uczelnia jako odrębna osoba prawna wystąpiła z podobną skargą w sprawie tych samych decyzji do NSA (sygn. akt I SA 1283/02), w której to sprawie Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając wielokrotne rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej, Sąd nie może rozstrzygać o decyzjach z lat 1994, 1998 i 1999 w oparciu o stan, który ma miejsce po wydaniu decyzji, tj. w roku 2000. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. został złożony z uwagi na rażące, jak uważa skarżąca, naruszenie przepisów prawa.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o:

1. - stwierdzenie przez Sąd uprawnienia do wykonywania obowiązków statutowych przez Profesjonalną Szkołę [...] - Szkołę Wyższą w K., a w szczególności uznanie prawa do prowadzenia studiów i badań naukowych oraz
2. - uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji,
3. - stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] września 2000 r. odmawiającej zgody na przedłużenie zezwolenia na założenie uczelni i poprzedzającej ją decyzji,
4. - stwierdzenie nieważności aktów prawa, jakimi są sprawozdania z kontroli.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez Sąd uprawnienia do wykonywania obowiązków statutowych przez Profesjonalną Szkołę [...] - Szkołę Wyższą w K., z uwagi na fakt, że skarżący wniósł już wcześniej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 23 stycznia 2004 r., w której zawarł wniosek o identycznej treści oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Wniosek Spółki "[...]" o ustanowienie kuratora dla Profesjonalnej Szkoły [...] - Szkoły Wyższej w K., jako strony nieposiadającej zdolności procesowej został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 401/04 (k-37).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd w pierwszej kolejności za całkowicie nieuzasadnione uznał zarzuty skargi odnoszące się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2064/00 oddalającego skargę na decyzję, której weryfikacji w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zażądała Spółka "[...]". Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2064/00 wynika, że zapadł on (wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej) w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K., która dotyczyła decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] września 2000 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na utworzenie uczelni niepaństwowej.

Zatem organy w uzasadnieniach wydanych decyzji prawidłowo powołały się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w tym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż strona skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, o których ewentualnie powzięła wiadomość lub które powstały po dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie Sąd badając prawidłowość decyzji wydanej w trybie zwykłym, nie znalazł naruszeń prawa, uzasadniających jej uchylenie, choć w tym przypadku wystarczające byłoby stwierdzenie wystąpienia "zwykłego", a nie wyłącznie kwalifikowanego naruszenia prawa.

Stąd organy w uzasadnieniach podjętych później decyzji słusznie podbudowują swoje stanowisko prawomocnym orzeczeniem sądowym i w żadnym wypadku działanie takie nie stanowi o naruszeniu prawa przez kwestionowane decyzje administracyjne.

Również co do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie znajdują one podstaw prawnych. De facto stanowią one polemikę z orzeczeniami organów administracji oraz sądów administracyjnych wydanych w postępowaniu "zwykłym", czyli postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., dotyczącym zmiany decyzji zezwalającej na utworzenie uczelni niepaństwowej.

Natomiast istotą postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy decyzja zawiera jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, do czego zmierza skarżąca.

Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nie wskazała żadnej z przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniesione we wniosku z dnia [...] maja 2003 r., a następnie w złożonej do Sądu skardze zarzuty ograniczają się głównie do polemizowania z ustaleniami i oceną dokonaną przez organ w postępowaniu zwykłym, którego prawidłowość była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ prowadzone w trybie nadzoru postępowanie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie ewentualnego istnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka zaś niezgodność w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż nie mógł rozważyć wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie uprawnienia do wykonywania obowiązków statutowych przez Profesjonalną Szkołę [...] - Szkołę Wyższą w K., a w szczególności uznanie prawa do prowadzenia studiów i badań naukowych. Nie wdając się w ocenę zasadności tego wniosku podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art.

3) określające m.in. właściwość rzeczową sądów administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez Sąd praw i obowiązków stron. Takie działanie stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję organów władzy sądowniczej w sferę administrowania zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r. I SA 583/03 niepubl.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

A) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pomięcie, iż organ administracji wydał decyzję:

z pominięciem pierwszego etapu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności polegającego na badaniu dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym ustalenia poczynione przez ów organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były przedwczesne, z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. - nakładających na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co organ w przedmiotowej sprawie zaniechał, z naruszeniem art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, co pozostaje w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak jest dowodów, że skarżący miał możliwość zapoznać się z materiałem dowodowym przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ i złożyć końcowe oświadczenie w sprawie, a także brak jest dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługujących jej prawach, z naruszeniem art. 107 K.p.a. i 11 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ starannie i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na treść decyzji, gdy tymczasem w uzasadnieniu organ ograniczył się właściwie do lakonicznego ustosunkowania się do podnoszonych we wniosku strony zarzutów o ponowne rozpoznanie sprawy.

Takim postępowaniem organ doprowadził do naruszenia wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, a także

1. 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

art. 141 § 4 ustawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia części zarzutów stawianych przez stronę skarżącą w skardze, w przedmiocie naruszenia art. 77 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 81 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uwzględnienie skargi na decyzje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2003 r. (utrzymanej w mocy objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]) organ nie przeprowadził wcale tzw. postępowania rozpoznawczego, nie wydał postanowienia o wszczęciu lub decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Konsekwencją takiego działania organu jest fakt, iż poczynione przez ów organ ustalenia w uzasadnieniu decyzji były przedwczesne. Wskazane w uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] września 2003 r. okoliczności mogłyby mieć zatem znaczenie dopiero w wypadku ustalenia braku przeszkód podmiotowych i przedmiotowych dla wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności). Jedynie pozytywne zakończenie pierwszego etapu postępowania pozwoliłoby organowi na przejście do etapu drugiego - badania zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek jej nieważności.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może również dotyczyć naruszenia przepisów zawierających zasady ogólne postępowania administracyjnego, którymi niewątpliwie są art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie rozpoznał wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył zasadę prawdy materialnej. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że nie przedstawiła ona żadnego argumentu, potwierdzającego wystąpienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem, jej zdaniem brak wskazania lub nawet ewentualne błędne wskazanie przez stronę przepisów prawnych (ewentualnie naruszonych) nie przesądza o bezzasadności zarzutów i nie zwalnia organu z obowiązku zbadania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast w decyzji z dnia [...] września 2003 r. organ zdawkowo wypowiada się co do zarzutów przedstawionych przez stronę.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż organ administracji uchybił także przepisowi art. 10 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2003 r. nie pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji pominął, że organ rozpoznający sprawę powinien wskazać stronie czynniki, które brał pod uwagę przy wydawaniu decyzji oraz powinien starannie i wyczerpująco wyjaśnić okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na treść decyzji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, iż "nie nastąpiło - jak podnosi wnioskodawca - naruszenie przepisów K.p.a. - art. 10, 81, 77".Takie działanie organu narusza także podstawową zasadę postępowania wyrażoną w art. 11 K.p.a. albowiem zaskarżona decyzja uchybiła obowiązkowi szerokiego motywowania rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że nie stanowi to przesłanek rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca Spółka podniosła, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do części zarzutów stawianych przez nią w skardze, a mianowicie naruszenia art. 77 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 81 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W postępowaniu przed Sądem drugiej instancji, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom oraz dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że Sąd drugiej instancji dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania wadliwości zaskarżonego orzeczenia poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. Nie jest również uprawniony do zastępowania strony i precyzowania, poprawiania czy też uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem odwoławczym, jej sporządzenie jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim art. 175 § 1 P.p.s.a. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny.

Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca przedmiotową skargę oparła na obu przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, do którego należy odnieść się w pierwszej kolejności, skarżąca wskazała przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. podnosząc, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 77 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 81 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a.

Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Ponadto w myśl art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie wyroku tylko wtedy stanowić będzie przesłankę do jego wzruszenia, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przypadku, gdy wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to nie ma podstaw do jego kwestionowania.

A zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej opartej na podstawie określonej w art. 174 pkt 21 P.p.s.a. wymaga, aby poza naruszeniem przepisów postępowania skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju (lub skali), że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1997 r. I CKN 57/96, OSNC 1997, nr 6-9, poz. 82).

W rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie powołanego przepisu lecz ograniczył się do stwierdzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do jego zarzutu, w którym podniósł naruszenie przez organ powołanych przepisów, natomiast nie wykazał jaki wpływ miała ta wadliwość na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie jest jednak wystarczająca podstawa skargi kasacyjnej.

Stwierdzić również należy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie składniki uzasadnienia wyroku, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a więc zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi wówczas, gdy nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności, w którym przepisy analizowane były wyłącznie w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, iż nie jest ona również uzasadniona.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Powyższe uwagi należy uzupełnić stwierdzeniem, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. OSK 121/04 skuteczną podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może być tylko "zarzut naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd". Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (ONSAiWSA 2004 r. nr 1, poz. 11). Przypomnienie to ma o tyle znaczenie, że po pierwsze przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 107 K.p.a. i art. 11 K.p.a. są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc procedury administracyjnej i w tej sprawie nie były przez Sąd orzekający stosowane, co w świetle przywołanego wyżej wyroku czyni zarzut ich naruszenia nieskutecznym.

Oceniając natomiast zasadność zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez pominięcie badania przez organ dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter materialnoprawny i określa wadę decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnosić można, że stronie skarżącej zgłaszającej zarzut naruszenia tego przepisu chodzi w gruncie rzeczy nie o jego błędną wykładnię lecz o jego wadliwe przedwczesne zastosowanie. W ocenie autora skargi kasacyjnej pominięto bowiem fazę wstępną postępowania o stwierdzenie nieważności, a mianowicie badanie podstaw formalnoprawnych dotyczących istnienia strony i przedmiotu sprawy. Nie wskazał on jednak by w tej sprawie występowała niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mająca charakter podmiotowy czy też przedmiotowy, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przepis art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie został przez skarżącą wskazany jako naruszony.

Z tych względów zgłoszone w tej skardze kasacyjnej podstawy uznać należało za nieuzasadnione i w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.