Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2005r sygn. akt III SAB/Gd 3/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi J. B. na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie bezczynności organu po wyroku,stwierdzającym wydanie z naruszeniem prawa uchwały w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do podjęcia w terminie jednego miesiąca poczynając od dnia zwrotu akt administracyjnych uchwały w przedmiocie konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2004r sygn. akt 3 II SA Gd 106/02 stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 10 lipca 2001r nr 472/93/2001 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora ZSO w [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotowe orzeczenie uprawomocniło się z dniem 12 listopada 2004r i z tym dniem zaskarżony akt powiatu utracił moc prawną.
Oznaczało to, że wynik przeprowadzonego wcześniej konkursu należało uznać za wiążący. Zgodnie bowiem z art.36 a ust.3 ustawy o systemie oświaty organy powiatu są związane wynikiem konkursu, nadto w świetle w/w aktu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki osobie wyłonionej na to stanowisko w drodze konkursu, jeżeli w określonym terminie organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił umotywowanego zastrzeżenia. Zgodnie zaś z art. 36 a ust.1 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust.2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę.W przedmiotowej sprawie organ powiatu niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie uchwały unieważniającej konkurs i następstw prawnych – przeprowadził następne postępowanie konkursowe i powołał inną osobę na stanowisko dyrektora.
Sąd uznał, iż w następstwie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem organ zobligowany był do podjęcia określonych czynności mających na celu usankcjonowanie powstałego w wyniku unieważnienia uchwały stanu faktycznego. Z uwagi na to, że organ nie podjął żadnych czynności, które prowadziłyby do merytorycznego zakończenia sprawy należy stwierdzić, iż pozostawał on w bezczynności. Z tych względów skargę należało uwzględnić i zobowiązać Zarząd do podjęcia uchwały w przedmiocie konkursu. Sąd nie przesądził przy tym, czy w następstwie tej uchwały skarżącemu powierzone zostanie stanowisko Dyrektora Szkoły czy też nie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Zarząd Powiatu [...]. Zaskarżył on wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o zmianę i odrzucenie bądź oddalenie skargi J. B., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił on wyrokowi:
1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art.36 a ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty /tj DzU 2004 r Nr 256, poz.2572 ze zm/ w zw. z art.32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym/ DzU 2001r Nr 142, poz. 1592 ze zm/ przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu,że Zarząd był zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej i w związku z tym doszło do bezczynności,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,tj art.3 ppsa w związku z art.149 polegające na orzeczeniu o obowiązku podjęcia uchwały pomimo braku bezczynności po stronie Zarządu Powiatu,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art.1,2 i 3 ppsa polegające na rozstrzygnięciu sprawy, która nie należy do kompetencji sądu administracyjnego,
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 58§1 pkt 1 ppsa polegające na nieodrzuceniu skargi, mimo że sprawa nie należała do sądu administracyjnego.
Ewentualnie na wypadek niepodzielenia powyższych zarzutów zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art.134§1 ppsa w zw. z art.154 polegające na rozstrzygnięciu poza granicami sprawy będącej przedmiotem skargi i naruszenie prawa materialnego przez błędne niezastosowanie odpowiednich przepisów i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przepisie procesowym – art.149 ppsa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż w sprawie nie doszło do bezczynności. W drodze konkursu wyłania się jedynie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Konkurs został zakończony i nie ma potrzeby ani prawnej możliwości podejmowania czynności dotyczących zakończonego postępowania konkursowego.
Kwestia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie należy zaś już do postępowania konkursowego i nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę / art.36a ust.1 ustawy o systemie oświaty/.Kompetencję tę wykonuje Zarząd Powiatu. Nawiązuje on z dyrektorem stosunek pracy. Czynności związane z powierzeniem lub nie powierzeniem stanowiska dyrektora są już czynnościami z zakresu prawa pracy. Spory na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne/ por. postanowienie SN z dnia 29sierpnia 2001r III RN 123/01, OSNP 2002/12/82 oraz SSN W. Sanetra w zdaniu odrębnym do postanowienia SN z dnia 13 stycznia 2000r III RN 123/99,OSNP 2000/12/779. Stąd po zakończeniu konkursu, który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualnie do rozstrzygnięcia przez Zarząd Powiatu mogła pozostać kwestia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, która należy do stosunków pracy i nie podlega rozstrzygnięciu w trybie administracyjnoprawnym ani sądowoadministracyjnym.
Nie zaistniała więc bezczynność po stronie Zarządu i nie było podstaw do orzekania o obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie konkursu. Stąd skarga J. B. winna podlegać odrzuceniu. Zachodzi więc nieważność postępowania przed WSA w Gdańsku na podstawie art.183§2 pkt 1 ppsa. Dlatego Zarząd Powiatu wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.
Na wypadek niepodzielenia tego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że orzekając w sprawie WSA w Gdańsku wyszedł poza granice sprawy będącej przedmiotem skargi. Skarżący wniósł skargę na niewykonanie wyroku sądu i wymierzenie grzywny w trybie art.154 ppsa. Stąd sprawa mogła dotyczyć tylko tej kwestii, zgodnie z art.134 ppsa. Zaskarżona uchwała utraciła moc prawną. Nie może być więc mowy o niewykonaniu wyroku. Ani wyrok ani żadne przepisy nie zobowiązują Zarządu do uchylenia uchwały z dnia 10 lipca 2001r ani do wykonania wyroku w inny sposób.
Nadto art. 154 ppsa nie ma w sprawie zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu. Taka sytuacja zaś nie zachodziła, a art.147 §1 ppsa wyraźnie rozróżnia wyrok stwierdzający nieważność i niezgodność z prawem. Sąd stwierdzając niedopuszczalność zastosowania w sprawie art.154 ppsa winien więc oddalić skargę, bowiem granice sprawy dotyczyły tylko tej kwestii. Nadto sąd nie wskazał przepisów prawa materialnego lub ustrojowego z których wynikałby obowiązek podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały. Wymieniając w uzasadnieniu art. 36 a ustawy o systemie oświaty nie wskazał w jaki sposób ten przepis był podstawą rozstrzygnięcia. Stąd wyrok winien podlegać uchyleniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. B. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Podkreślił, że pierwszy zarzut dotyczy prawomocnego już wyroku z dnia 15 września 2004r. Skarga dotyczyła obowiązków ustawowych Zarządu w zakresie konkursu, a nie powołania na stanowisko. Wynika to wyraźnie z zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Kolejne zarzuty są konsekwencją błędnego rozumienia orzeczenia wyroku. Skarżący podkreślił też, że zgodnie z art. 134 §1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
Skarga ma uzasadnione podstawy. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako ppsa/ w związku z art. 36 a ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty/ DzU 2004r Nr 256, poz. 2572 ze zm./.Zgodnie z przepisem art. 149 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3§2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 ppsa do art.3 §2 pkt 1-4 ppsa bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a artykuł 149 ppsa nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość.
Tymczasem zgodnie z art. 36 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza co prawda organ prowadzący szkołę lub placówkę, ale nie wszystkie podejmowane przez niego czynności mają charakter czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd nie wypowiada się przy tym co do charakteru czynności konkursowych poprzedzających powierzenie danej osobie stanowiska dyrektora szkoły, to bowiem w tej konkretnej sytuacji zostało już przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2004r sygn. akt 3 II S.A. /Gd 106/02.W wyroku tym sąd wojewódzki uznając się za właściwy w sprawie kontroli takich czynności,stwierdził niezgodność z prawem uchwały unieważniającej wyłonienie skarżącego na funkcję kandydata na dyrektora. Stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem spowodowało, iż przestała ona obowiązywać w momencie uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku, zgodnie z art. 82 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym / DzU 2001r Nr 142,poz.1592 ze zm./.Oznacza to, iż w pozostał w mocy wynik komisji konkursowej wyłaniający kandydaturę J. B. na stanowisko dyrektora szkoły.
Obowiązujące przepisy nie przewidywały w tym zakresie kompetencji organu do podejmowania żadnych dalszych czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązując w zaskarżonym wyroku organ do podjęcia takich czynności nie wskazał na czym w danym przypadku polegała bezczynność administracyjna, ani z jakiego przepisu wynikał obowiązek lub możliwość podjęcia decyzji administracyjnej czy innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej w danej sprawie. Tymczasem postępowanie konkursowe w sprawie powołania dyrektora szkoły różni się od postępowania toczącego się na podstawie ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku tego ostatniego uchylenie decyzji czy jej unieważnienie powoduje, iż powstaje konieczność podjęcia nowego aktu rozstrzygającego dany wniosek bądź też umorzenie postępowania administracyjnego w drodze decyzji.
W przypadku natomiast postępowania konkursowego, gdy w jakikolwiek sposób wycofano z obiegu prawnego akt unieważniający konkurs, w mocy pozostawał wynik konkursu. Na tle ustawy o systemie oświaty zobowiązywał on do podjęcia czynności z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 36a ust.3 ustawy o systemie oświaty kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił umotywowane zastrzeżenia. Jak wynika z akt sprawy tego typu zastrzeżenia nie zostały wobec przedmiotowej kandydatury zgłoszone. Powierzenie takiego stanowiska ma już jednak charakter czynności z zakresu prawa pracy i nie następuje w drodze decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej. Spory zaś na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. O ile bowiem budził wątpliwości charakter czynności konkursowych, o tyle zawsze podkreślano, iż samo powołanie kandydata wyłonionego w drodze konkursu na określone stanowisko jest czynnością z zakresu prawa pracy / por. np. na tle służby cywilnej wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001r sygn. akt II S.A. 2908/00, Pr. Pracy 2001 nr 4 s. 42, zaś na tle ustawy o systemie oświaty- postanowienie z dnia 29 sierpnia 2001r sygn. akt III RN 123/01, OSNP 2002 nr 12, poz. 282/.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił więc stanowisko strony skarżącej, iż po zakończeniu konkursu, który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, lecz z zakresu prawa pracy.
Jednocześnie sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez WSA w Gdańsku art. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie sprawy, która nie należała do kompetencji sądu administracyjnego. Sprawa dotyczyła bowiem zarzutu bezczynności administracyjnej, co do której sąd jest właściwy. Inną natomiast kwestią jest fakt, czy zarzut ten był uzasadniony. Zaskarżonym wyrokiem sąd nie zobowiązał natomiast organu do dokonania czynności z zakresu prawa pracy, lecz do zakończenia postępowania konkursowego. Jak wskazał bowiem w uzasadnieniu – nie przesądził, czy w następstwie uchwały, do której podjęcia zobowiązał, zostanie skarżącemu powierzone stanowisko dyrektora szkoły czy też nie. Stąd niezasadny jest zarzut nieważności postępowania i naruszenia art.183§2 pkt 1 ppsa. W przedmiotowym wyroku sąd wojewódzki nie wypowiedział się bowiem do sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał też za zasadny zarzut naruszenia art.58 §1 pkt 1 ppsa polegający na nieodrzuceniu skargi, mimo iż sprawa nie należała do kompetencji sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego wyroku sąd wypowiedział się w nim co do zarzutu bezczynności administracyjnej w zakresie zakończenia czynności konkursowych, a nie co do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Jak zaś podkreślono powyżej inną kwestią jest fakt, czy zarzut ten był uzasadniony czy nie i czy w sprawie mogło dojść do podjęcia czynności. Jak zresztą podkreślał w swojej odpowiedzi sam skarżący jego skarga dotyczyła obowiązków ustawowych Zarządu w zakresie konkursu, a nie powołania na stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.134 ppsa i wyjścia poza granice sprawy. Zgodnie bowiem z art.134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Faktem jest, iż strona skarżąca wskazując art. 154 ppsa wniosła skargę na bezczynność organu po wydanym wyroku. W literaturze podkreśla się jednak, iż po wydanym wyroku, w razie jego niewykonywania strona może zarówno występować ze skargą na bezczynność, jak i ze skargą na niewykonanie wyroku sądu i wymierzenie grzywny. Wskazuje się też, że ewentualna wykładnia zawężająca w tym zakresie przeczyłaby celowi omawianej regulacji, która niewątpliwie zmierza do wzmocnienia ochrony stron postępowania przed administracją naruszającą prawo. / por. B.Dauter, B. Gruszczyński,,A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz, Zakamycze 2005r s. 349/. Stąd traktując skargę strony jako dotyczącą bezczynności organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./.