Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1376/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1987/06, po rozpoznaniu skargi A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

A. D. spadkobierca Z. K., dziedziczącej spadek po mężu T. W. K., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie posiadania uprawnień do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Właścicielem nieruchomości pozostawionej w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] m.kw., zabudowanej kamienicą o powierzchni [...] m.kw. był T. W. K., co zostało ustalone wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (sygn. akt [...]). T. W. K. wraz z żoną Z. K. przybył do Polski w 1940 r. co wynika z oświadczenia skarżącego A. D. z dnia 4 maja 2003 r.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił stwierdzenia posiadania przez A. D. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku było niespełnienie przez wnioskodawcę kryteriów ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego, nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Wojewoda M. wskazał, że stosownie do art. 1 powyższej ustawy określa ona zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. poza obecnymi granicami państwa polskiego, za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w:

1. układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski;
2. układzie z 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium USRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski;
3. układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium LSRR i ludności litewskiej z terytorium Polski,
4. umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z powołanego przepisu wynika, iż ustawa nie dotyczy osób przybyłych do Polski w 1940 r. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że T. W. K. przybył do kraju w 1940 r. Nie nabył on zatem prawa do zaliczenia na poczet, ceny sprzedaży wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, iż przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, nie mają zastosowania do osób, które nie ewakuowały się na podstawie wymienionych w tej ustawie umów. W ocenie Ministra, skoro T. K. nie repatriował się w trybie "umów republikańskich", lecz przybył na teren okupacji niemieckiej do Warszawy w 1940 r., to tym samym zasadnie organ wojewódzki odmówił mu potwierdzenia posiadania prawa zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazując na art. 1 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i na fakt utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego, wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o powołaną ustawę z dnia 8 lipca 2005 r.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut zastosowania niewłaściwych przepisów, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Wskazał, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, została ogłoszona w dniu 8 września 2005 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) a zgodnie z art. 29 tej ustawy wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia, czyli w dniu 7 października 2005 r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 26 września 2005 r., a zatem przed dniem wejścia w życie przepisów nowej ustawy, w tym również art.

27. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował ustawę obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Sąd pierwszej instancji wskazał jednak, że przepisów ustawy będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie można interpretować dosłownie, w oderwaniu od utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, który podejmował problematykę mienia pozostawionego poza granicami obecnego Państwa Polskiego. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1987 r. (III CZP 68/87, publ. OSNCP 1988, nr 6, poz. 74), uznającej dopuszczalność powództwa o ustalenie pozostawienia mienia nieruchomego na terenach niewchodzących w skład obecnego państwa polskiego, podkreślono, że na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie wymienionych umów zawartych w latach 1944-1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły poddać się procedurze ewakuacyjnej, określonej w tych umowach, gdyż w tym okresie z przyczyn od siebie niezależnych nie przebywały w ZSRR. Dotyczyło to głównie osób, które zbiegły na obecne terytorium Polski w obawie przed represjami, deportacjami, zsyłkami. Ten kierunek orzecznictwa został utrzymany w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. w sprawie III CZP 84/90, publ. OSNC 1991, nr 8-9, poz. 97, której nadano moc zasady prawnej. Stosownie do tej uchwały – "Przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce.

"W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, iż z gramatycznej wykładni omawianego przepisu wynikałoby, iż wyłącznie osoby, które ewakuowały się w trybie umów międzynarodowych mogą skorzystać z prawa do rekompensaty, lecz kryteria obiektywne (wynikające z brzmienia przepisu) nie mogą być jedyną, podstawą ocen zachowań Polaków, którzy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. znaleźli się poza dawnymi granicami państwa polskiego. Powszechnie bowiem wiadomo, że obywatele polscy, zamieszkujący na tzw. ziemiach wschodnich, byli po dniu 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej i poddani powszechnej dyskryminacji prawnej. Stosując zaś na tle takiej sytuacji kryteria subiektywne dla ocen zachowań Polaków nie można ich odrywać od indywidualnych warunków, w jakich znalazły się poszczególne osoby, bo to w konsekwencji decydowało o sposobie opuszczenia przez te osoby terenów włączonych do ZSRR i przybyciu ich do Polski. Sąd Najwyższy podkreślił także, że fundamentalną zasadą polskiego systemu prawnego jest zasada równości obywateli wobec prawa i zasada ta nakazuje stosowanie takiej wykładni powyższego przepisu, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców ziem wschodnich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe rozważania znajdują zastosowanie do wykładni przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Przemawia za tym również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który reprezentował taki kierunek wykładni w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r., P 1/87, OTK 1/1987).

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że stanowisko takie zostało wskazane przez ustawodawcę w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził ponadto, że z punktu widzenia wykładni celowościowej przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. należy stanąć na stanowisku, że prawo do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje również osobom, które nie repatriowały się w trybie "umów republikańskich", lecz zmuszone były do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną w 1939 r. Takie właśnie rozwiązanie przyjął ustawodawca w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418).

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ nie wyjaśnił i nie rozważał przyczyn opuszczenia przez T. i Z. małż. K. miejsca zamieszkania. Z oświadczenia skarżącego wynika, że nastąpiło to dobrowolnie, lecz przyczyną tą była obawa przed represjami ze strony władz radzieckich. Wyjaśnienie tej okoliczności według omówionego powyżej orzecznictwa sądowego, było – zdaniem Sądu – istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Budownictwa i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), przez przyjęcie, iż z art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. wynika możliwość uzyskania prawa do zaliczenia przez osoby; które nie poddały się procedurze repatriacji na podstawie wymienionych w tym artykule umów i układów;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż obowiązkiem organów, czemu – zdaniem Sądu – uchybiono, było dokonanie ustalenia czy poprzednik prawny skarżącego mógł się poddać procedurze repatriacji na podstawie układów i umów zawartych w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.

Wskazując na powyższe podstawy Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej Minister Budownictwa wskazał, że przy dokonywaniu wykładni art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. trzeba wziąć pod uwagę fakt, iż art. 1 ma znaczenie normatywne. Przepis art. 1 tej ustawy wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy, zwane "układami republikańskimi". Zatem przepis ten wyraźnie stanowi, iż ustawa określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w tzw. "układach republikańskich". Przepis ten jasno wyznacza zakres stosowania przepisów ustawy tylko i wyłącznie do nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów. Inna wykładnia stanowi wykładnię contra legem jest sprzeczna z jasnym brzmieniem przepisu.

Artykuł 1 i 2 ustawy należy odczytywać łącznie, we wzajemnej i logicznej całości. Mając określony zakres przedmiotowy (nieruchomości, za które przysługuje prawo do zaliczenia ich wartości) można dopiero ustalać krąg podmiotowy ustawy. Artykuł 2 precyzuje, iż prawo do zaliczenia za nieruchomości, o których mowa w art. 1 nie przysługuje każdemu. Osoby takie muszą spełniać dodatkowe warunki. Ustawodawca uznał, iż nie każda osoba, która pozostawiła nieruchomość w związku z wojną i repatriowała się na podstawie umów, musi uzyskać prawo do zaliczenia wynikające z ustawy.

Gdyby ustawodawca chciał rzeczywiście rozszerzyć katalog osób, którym ma przysługiwać prawo do zaliczenia, zastosowałby tą samą konstrukcję jaka znajduje się w obecnej regulacji dot. "zabużan", tj. w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jej art. 1 ust. 2 stanowi, iż stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazane w powołanym przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwie, nie zawierały wprost przedmiotowych i podmiotowych przesłanek prawa do zaliczenia, lecz ogólnie odsyłały do umów międzynarodowych zawartych przez Państwo.

Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. została jednak oparta na innym założeniu, wskazano wyraźnie układy i umowy, na podstawie których miały przysługiwać świadczenia za pozostawienie nieruchomości, które wyznaczają zakres podmiotowy stosowania nowej regulacji. Tym samym mamy do czynienia z innym stanem prawnym, który nie pozwala na powoływanie się na orzeczenia wydane na tle innych, odmiennych regulacji prawnych w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż błędny jest zarzut Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przez organ przepisów postępowania. Skoro bowiem, prawo do zaliczenia przysługuje tylko osobom repatriowanym na podstawie "układów republikańskich", to ustalanie kwestii, w świetle materiału dowodowego sprawy, związanych z przyczynami takiego, a nie innego sposobu przybycia na teren Polski nie ma i nie może mieć znaczenia dla sprawy, co skutkować powinno oddaleniem skargi wobec braku naruszenia przez organy przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

Jako trafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.). Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia tego przepisu, zaciera bowiem różnicę między powołaną ustawą, a ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Pozostaje to w sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stanowi: "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne".

Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w art. 1 w ust. 1 powtarza treść art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., a w art. 2 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. miałby treść identyczną z treścią art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Stawia to pod znakiem zapytania sens uchwalenia tej drugiej ustawy oraz niweluje różnicę pomiędzy tymi aktami, wynikającą z brzmienia ust. 2 art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r. I OSK 1230/06 i wyroku z dnia 14 września 2007 r. I OSK 1353/06.

W ustalonym przez organy i podzielonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym jest niesporne, że A. D. nie spełnił warunków do nabycia uprawnień wynikających z ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., które przysługiwały jedynie w stosunku do nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w wymienionych enumeratywnie w ustawie, umowach i układach. Układy te regulowały proces ewakuacji obywateli polskich z ziem pozostających poza terytorium państwa polskiego.

W stosunku do A. D. mógł znaleźć zastosowanie układ z dnia 9 września 1944 r. z Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad. Jednak skoro właściciel tej nieruchomości opuścił miejsce zamieszkania w 1940 r., a więc jeszcze przed zawarciem tego układu, to jego następca prawny nie jest uprawniony do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w trybie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.

Wskazać należy, iż na tle wykładni art. 1 wyżej wymienionej ustawy, w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności.

W uzasadnieniach wyroków z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1116/06; z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1173/06 oraz z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1375/06 wyrażono pogląd, że zakres normy wynikającej z tego przepisu należy ustalić nie tylko w oparciu o jego wykładnię językową ale również odwołując się do norm konstytucyjnych i orzecznictwa Sądu Najwyższego, a zwłaszcza uchwały z dnia 30 maja 1990 r. III CZP1/90, OSNC 1990, nr 10-11, poz. 129. W tej uchwale Sąd Najwyższy rozstrzygając zagadnienie prawne wynikające z brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) stwierdził, że ograniczenia wynikające z tego przepisu przysługują również osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem PRL, a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Art. 88 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez to Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego, pozostawionego za granicą. Wskazać jednak należy, że umowa z dnia 25 marca 1957 r. nie przewidywała pozbawienia repatriowanych obywateli własności pozostawionego majątku, tak jak to czyniły tzw. "układy republikańskie" i nie zawierała również postanowień zobowiązujących PRL do wypłaty ekwiwalentu za to mienie.

Sąd Najwyższy uznał, że "Państwo Polskie zobowiązało się w układach z 1944 r. do zapłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Postanowienia tych układów zostały włączone do polskiego prawa wewnętrznego i z tej racji mogą stanowić dla obywatela polskiego źródło praw podmiotowych". Tak więc Sąd Najwyższy przesądził, że wynikające z układów z 1944 r. prawo podmiotowe jest niezależne od wystąpienia innych przesłanek np. poddania się ewakuacji w oparciu o procedurę ustaloną w tych układach.

W powołanych wyrokach z dnia 3 i z dnia 12 lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ta wykładnia znajduje również zastosowanie na gruncie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. i pozwala na uznanie, iż literalne brzmienie jej art. 1 nie wyklucza zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości osobom, które opuściły miejsce zamieszkania w inny sposób niż określony w układach z 1944 r. Także mając na uwadze art. 32 Konstytucji ustanawiającej prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne stwierdził, że obecnie interpretacja ustawy prowadziłaby do równego traktowania obywateli, którzy z przyczyn od nich niezależnych wracali do kraju w różnym czasie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, poglądu wyrażonego w tych wyrokach nie podziela z następujących względów.

Wykładnia Sądu Najwyższego dotyczyła art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a jego treść różni się od art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. w sposób, który uniemożliwia zastosowanie analogii. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zawierał katalogu umów, stanowiących podstawę do przejmowania uprawnień wynikających z ustawy. Wskazywał jedynie ogólnie na zawarte przez Państwo umowy międzynarodowe, na podstawie których osobom, które pozostawiły majątek nieruchomy na terenach niewchodzących obecnie w skład państwa polskiego, zalicza się wartość tego mienia. To sformułowanie pozwoliło Sądowi Najwyższemu na uznanie, że umowa i "układy republikańskie" z 1944r. ustanowiły prawo podmiotowe do zaliczania wartości pozostawionego majątku dla wszystkich osób, które opuściły miejsce zamieszkania na terytoriach pozostających poza obecnymi granicami Polski, także w wyniku późniejszych umów, które Sąd nazwał "umowami o dalszej repatriacji".

W ocenie składu orzekającego uznać należy, że skoro ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. jako podstawę przyznania uprawnień do zaliczenia wymienia wprost umowy i tzw. układy z 1944 r., to dowolne kształtowanie treści art. 1 tej ustawy nie jest możliwe.

Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę na różnicę w sformułowaniu między art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.

Pierwszy z tych przepisów posługuje się pojęciem "osób, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą" i tym osobom przyznaje prawo do zaliczenia wartości tego mienia. Natomiast drugi zawiera określenie kręgu nieruchomości, których wartość może zostać zaliczona, stwierdzając że zaliczeniu podlega wartość nieruchomości, których wartość może zostać zaliczona stwierdzając, że zaliczeniu podlega wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w umowach wymienionych w pkt 1-4. Tak więc wskazana różnica nie pozwala na zastosowanie wykładni Sądu Najwyższego, opartej na koncepcji praw podmiotowych. Nawet w przypadku uznania za Sądem Najwyższym, że układy z 1944 r. ustanowiły prawo podmiotowe do otrzymania rekompensaty za pozostawione poza granicami Polski mienie również dla osób, które opuściły miejsce zamieszkania w inny sposób, niż wskazany w tych układach, to podkreślić należy, że art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. ograniczył krąg nieruchomości, których wartość podlega zaliczeniu, jedynie do nieruchomości, za które miały przysługiwać świadczenia na podstawie określonych enumeratywnie układów. A zatem w przypadku, gdy za pozostawioną poza granicami państwa polskiego nieruchomość w żadnym z układów z 1944 r. nie przewidziano świadczeń, to wynikające z tych układów prawo podmiotowe do otrzymania rekompensaty nie może być zrealizowane w trybie jej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podzielił także poglądu wyrażonego w powołanych wyrokach NSA, iż rozszerzającą wykładnię art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. można uzasadnić wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości. Do kompetencji sądów nie należy bowiem korygowanie niezgodnych w Konstytucją postanowień ustaw w drodze wykładni. Zatem dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisu art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. w celu dostosowania go do norm Konstytucji, było nieprawidłowe.

Powyższe rozważania prowadza do wniosku, iż w zaskarżonym wyroku została przeprowadzona błędna wykładnia art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., a także niezasadnie nakazano organowi dokonanie dodatkowych czynności, które w świetle prawidłowo ustalonej treści tego przepisu nie mają w niniejszej sprawie znaczenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uznał, że skoro A. D. nie spełniał kryteriów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., to decyzja odmawiająca stwierdzenie posiadania przez niego uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego, prawa nie narusza.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 cyt. ustawy skargę oddalił.

Na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpił od zasądzenia od A. D. na rzecz Ministra Infrastruktrury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Za szczególnie uzasadniony przypadek Sąd uznał fakt trwającego od ponad 50 lat nieuporządkowania legislacyjnego sytuacji "zabużan". W tym stanie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organów Państwa, które nie dopełniło ciążących względem nich obowiązków, byłoby działaniem nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.