Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 5 marca 2014 r., III SA/Łd 911/13 oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w związku ze zmianą stanu prawnego, jaki miał miejsce z dniem 19 stycznia 2013 r. w rozpatrywanej sprawie kontrola zgodności zaskarżonej decyzji musi być dokonana w świetle art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151, dalej "u.k.p."), zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zarzuty strony dotyczące braku wskazania prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia są zatem bezpodstawne.
Organ nie mógł zastosować w tej sprawie przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, gdyż na mocy art. 125 pkt 10 lit. b u.k.p. z dniem 19 stycznia 2013 r. uchylony został art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym regulujący kwestie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami.
Treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a u.k.p. jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje, na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Zatem w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. i wpisani do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa. Jak stanowi art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie.
Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ustawy. Jednostka mająca przeprowadzić badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 4 i 5 ustawy).
Wobec tego, że orzeczenia lekarskie w niniejszej sprawie wydane zostały na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2 poz. 15 ze zm.), podkreślić należy, iż sposób przeprowadzania badań kierowców w oparciu o ten akt prawny był analogiczny. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, badanie lekarskie może być wykonane przez lekarza, spełniającego warunek, o którym mowa w § 14 ust. 1 albo 2, zwanego dalej "uprawnionym lekarzem". Z kolei § 9 rozporządzenia stanowi, że badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy, przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Orzeczenie lekarskie wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania, stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia – jest ostateczne.
Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podzielił stanowisko, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy (lub kandydata na kierowcę) jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze.
Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i w przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego, nie może on być uznany za dowód w sprawie. Jednakże skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby obalić domniemanie zgodności z prawdą ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego w jego sprawie.
W rozpatrywanej sprawie wydanie zaskarżonych decyzji poprzedziło postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie, w ramach którego wyczerpał procedurę wynikającą z przytoczonych wyżej przepisów i uzyskał ostateczne orzeczenie lekarskie Nr [...] z 27 marca 2013 r. wydane przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg. kat. B. Datę ponownego badania wyznaczono na 31 sierpnia 2014 r. W związku z tym organy orzekające zobligowane były do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt.1 lit. a ww. ustawy o kierujący pojazdami. Powyższego stanowiska nie mogła zmienić argumentacja skargi dotycząca wadliwości orzeczeń lekarskich wydanych w niniejszej sprawie, ani argumentacja dotycząca naruszenia przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja zawiera konieczne uzasadnienie i w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym w skardze było niedopuszczalne w związku z zastosowaniem szczególnego trybu postępowania w sprawach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z procedury określonej ww. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 oraz 107 § 1 k.p.a.
Sąd oddalił wnioski dowodowe strony o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o stanie zdrowia, które nie wskazuje na jednostkę chorobową, która uniemożliwiałaby prowadzenie pojazdów kategorii B oraz o ponowne skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem, postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi ma charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości.
W dodatku, Sąd nie ma kompetencji, aby kierować kogokolwiek na dodatkowe badania lekarskie. Z uwagi na powyższe, wnioski dowodowe skarżącego zostały przez Sąd oddalone na podstawie art. 160 p.p.s.a. w związku z art. 162 i 106 § 3 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 103 ust 1 pkt l lit. a u.k.p., polegającego na przyjęciu, że wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami z powodu stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, zostało dokonane w sposób zgodny z przepisami.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zasługiwała ona uwzględnienie, bo organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:
- - art. 15 k.p.a. polegającego na braku merytorycznego rozpoznania sprawy oraz wydania decyzji wyłącznie na podstawie ustaleń poczynionych przez organ I instancji, a w szczególności nieuwzględnienie całego materiału dowodowego;
- - art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy jak również pominięciem istotnych w sprawie dowodów oraz przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i w następstwie tego wadliwej decyzji,
- - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zachowania obligatoryjnych elementów, które powinna zawierać, tj. braku podania podstawy rozstrzygnięcia, który to brak stanowi rażące naruszenie prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a u.k.p., co do zasady starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W przedmiotowej sprawie wydanie orzeczenia lekarskiego nastąpiło z naruszeniem podstawowych zasad sztuki lekarskiej, polegających na nieuwzględnieniu dokumentów świadczących o stanie zdrowia skarżącego. Lekarz orzekający błędnie zinterpretował objawy oraz dolegliwości, które zostały podczas badania zasygnalizowane, czego konsekwencją było wydanie niekorzystnej dla strony decyzji przez Starostę Z. Zaznaczono, iż lekarz prowadzący już przed Wojewódzkim Instytutem Medycyny Pracy wpisał w diagnozie W. B., że nie powtarzają się przypadki zgłaszanych wcześniej dolegliwości.
Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 marca 2013 r. (II SA/Bd 60/13) charakter decyzji cofającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów jest prewencyjny. Wskazują na to jednoznacznie przyczyny uzasadniające decyzję o cofnięciu, które w istocie obejmują sytuacje, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje – nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie narażający kogokolwiek na szkodę. Niewątpliwie skarżący nie wykazuje cech stanu zdrowotnego, które w sposób "wielce prawdopodobny" przesądzałyby o niemożności prowadzenia pojazdów.
Organ cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi wyłącznie z uwagi na treść orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, w których stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii A, B. Stwierdzenie to nie jest w żaden sposób uzasadnione. W orzeczeniach lekarskich nie wskazano schorzenia, które stanowi przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdami przez skarżącego. Nie została dołączona do nich dokumentacja lekarska na podstawie, której można byłoby zorientować się jakiego rodzaju schorzenie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie pojazdów. Organy nie próbowały tego wyjaśnić. Zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Prawidłowo przeprowadzane postępowanie dowodowe powinno więc w niniejszej sprawie przynieść odpowiedź na pytanie dlaczego uznano, że skarżący nie może już prowadzić pojazdów. Skoro organ I instancji nie prowadził postępowania dowodowego w tym kierunku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu jako organ II instancji powinno postępowanie to uzupełnić, zgodnie z art. 136 k.p.a. Skoro, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), to każda sprawa administracyjna rozpoznana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji.
Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenia dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w konsekwencji podjęcia "czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji". Zawarty w tym przepisie przymiotniknie prowadzi do przyjęcia zgody na dowolność wniosków prezentowanych przez organ. Dokonywana w myśl tego przepisu ocena organu administracyjnego powinna być zgodna z wiedzą, doświadczeniem życiowym oraz zasadami logiki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne.
Wszystkie zarzuty podniesione skardze kasacyjnej można sprowadzić do stwierdzenia, że w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w celu wykazania, że ustalenia dotyczące stanu zdrowia skarżącego, poczynione w postępowaniu "lekarskim" (przeprowadzone przez uprawnionego lekarza – w I instancji i przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi – w II instancji) stwierdzające istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kat. B, nie oddają rzeczywistego stanu zdrowia skarżącego. Zaś Sąd I instancji przeszedł nad tym do porządku dziennego, nie dopatrując się naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela oceną prawną Sądu I instancji, że ani Starosta Z., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie uchybiły obowiązującym przepisom, ponieważ w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami są one związane treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (nie mogą kwestionować okoliczności objętych treścią takiego orzeczenia) i zobowiązane są do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – orzeczenie lekarskie zostało wydane przez uprawnionego lekarza (organ) i jest ostateczne. Dodać należy, że treść orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi nie mogła być skutecznie zakwestionowana poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego, ponieważ przedstawione przez niego dokumenty nie były wystawione przez uprawnionego lekarza, spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. i wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa. W konsekwencji zatem wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.