Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., II SA/Wa 1448/14, uchylił postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego profesora.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 84, poz. 455). Generalną zasadą obowiązującą przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa jest odniesienie się w pierwszej kolejności do wykładni językowej. Wynika to z tego, że przepisy prawa powinny być formułowane w sposób jasny i czytelny i z reguły, dla zrozumienia intencji prawodawcy, wystarczającym jest odniesienie się do ich treści. Stosowanie dalej idącej wykładni (systemowej czy celowościowej), do przepisów klarownie i jasno napisanych, mogłoby doprowadzić do ich wykładni nadmiernie rozszerzającej lub nawet do wykładni wprost wbrew treści danej normy prawnej.
Sąd I instancji podkreślił, że badany przepis nie wymaga stosowania wykładni systemowej, czy celowościowej dla zrozumienia intencji tworzącego go prawodawcy. Sposób, w jaki norma ta została sformułowana, nie nastręczał wątpliwości co do jej treści i zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego. Odniesienie się przez prawodawcę do materii prowadzenia omawianego postępowania na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego albo tytułu profesora może być skutecznie odczytywane tylko w ten sposób, że zainicjowanie całego postępowania następuje poprzez złożenie stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595), z którego wynika, że postępowanie w zakresie m.in. nadania tytułu profesora przeprowadzają rady jednostek, na wniosek osoby ubiegającej się o uzyskanie tego tytułu, zaś czynności tego postępowania kończą się m.in. stosowną uchwałą w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora.
Przywołana regulacja świadczy zatem niezbicie o tym, że wbrew stanowisku Centralnej Komisji, to uchwała Rady Wydziału kończy czynności postępowania w sprawie nadania tytułu profesora. Nie może więc być uznana równocześnie za wszczynającą dane postępowanie.
W świetle powyższego, jako logiczna konsekwencja sformułowania zarówno art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jak też art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym, jawi się konkluzja, że za datę wszczęcia postępowania w materii nadania tytułu profesora należy uznać dzień skutecznego złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną. Powyższa wykładnia pozostaje w zgodzie z regulacjami procedury administracyjnej, której przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w tym postępowaniu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji więc, gdy niespornym jest, że postępowanie w zakresie nadania skarżącej tytułu naukowego profesora nie zostało wszczęte z urzędu, a zainicjował je wniosek strony, to tym samym za moment wszczęcia powyższego postępowania nie sposób uznać dnia podjęcia czynności przez organ (czynności sprowokowanych wnioskiem zainteresowanej).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule (...); oraz art. 27 ust.1-3 i art. 28 ust. 1-3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki w brzmieniu sprzed nowelizacji przepisami art. 2 ww. ustawy z 18 marca 2011 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2014 r. narusza zasady tzw. postępowania profesorskiego, tj. przepisów rozdziału 3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.
Niniejsza sprawa dotyczy odmowy przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów wyznaczenia recenzentów w postępowaniu wszczętym uchwałą Rady Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego o nadanie tytułu naukowego profesora. Rada Wydziału podjęła uchwałę 5 grudnia 2013 r. o wszczęciu postępowania o nadanie dr hab. M. D. tytułu naukowego profesora. Wniosek o wyznaczenie recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu profesora został złożony w trybie tzw. "starej ustawy" o stopniach naukowych i tytule naukowym, tj. procedowanym w trybie przepisów dotychczasowych, który mógł być stosowany tylko przy wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora przed 30 września 2013 r. Ponieważ ww. postępowanie profesorskie zostało wszczęte uchwałą Rady Wydziału 5 grudnia 2013 r., a zatem ewidentnie po 30 września 2013 r., Centralna Komisja odmówiła wyznaczenia recenzentów.
Obecny spór wynika z odmiennej wykładni przepisu 33 ust. 2 ustawy nowelizującej. Centralna Komisja zajmowała od początku konsekwentne stanowisko, że datą początkową wskazanego w tym przepisie 2-letniego terminu dot. postępowań o nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego oraz postępowań tzw. profesorskich jest data uchwały rady naukowej o wszczęciu danego postępowania o nadanie tytułu naukowego. WSA wskazał w wyroku, że termin początkowy winien być liczony od daty złożenia wniosku przez samą zainteresowaną.
Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wskazuje, ze zgodnie z zasadami art. 27 ust. 1-3 i art. 28 ust. 1-3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki postępowanie o nadanie tytułu profesora jest sumą kilku odrębnych w rozumieniu procedury administracyjnej postępowań i czynności faktycznych: a) czynności "przygotowawcze" (przedwstępne) po wniosku osoby zainteresowanej, lub jeśli wnioskowała sama rada - wyrażeniu zgody przez osobę zainteresowaną na ubieganie się o tytuł (tryb sprzed nowelizacji ustawy); b) postępowanie zapoczątkowane uchwałą rady w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora i zakończone uchwałą o poparciu wniosku o nadanie tytułu profesora oraz przekazaniem sprawy do Centralnej Komisji (ww. postępowanie w znaczeniu formalnym dopiero wszczyna właściwe postępowanie o nadanie tytułu profesora), c) postępowanie przed Centralną Komisją zakończone uchwałą o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora, d) postępowanie zapoczątkowane złożeniem do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora, zakończone wydaniem przez Prezydenta RP postanowienia o nadanie tytułu profesora.
Właśnie z wykładni językowej art. 33 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika stanowisko Centralnej Komisji, że początkiem właściwego postępowania administracyjnego o nadanie tytułu naukowego profesora jest podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie przez Radę Wydziału o "wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora" (zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym...). Przy przyjęciu stanowiska, że wszczęciem postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora jest złożenie wniosku osoby zainteresowanej, wspomniana uchwała Rady Wydziału o "wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora" byłaby uchwałą o wszczęciu postępowania w zasadzie już "wszczętego". Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia.
Chybione jest także odwołanie się WSA do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...), gdyż przepis ten należy odczytywać w szerszym kontekście, także art. 27 ust. 2 (gdzie uchwała rady w znaczeniu formalnym dopiero wszczyna właściwe postępowanie o nadanie tytułu profesora), art. 28 ust. 2 (gdzie Centralna Komisja przeprowadza odrębne, postępowanie zakończone uchwałą o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora) i art. 28 ust. 3 (gdzie Prezydent RP na podstawie wniosku Centralnej Komisji o nadanie tytułu profesora, wydaje postanowienia o nadanie tytułu profesora). W żadnym przypadku nie można przyjąć, że uchwała Rady Wydziału "kończy czynności postępowania w sprawie nadania tytułu profesora (tak jak na s. 4 uzasadnienia wyroku), gdyż w etapach końcowych nadania tytułu profesora postępowanie prowadzi tylko Centralna Komisja i Prezydent RP.
Nietrafne jest także odwołanie się WSA do ogólnych zasad art. 61 § 1 pkt 1 k.p.a. Na podstawie art. 29 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio, co przy specyfice postępowań doktorsko-habilitacyjnych i profesorskich oznacza, że niektóre przepisy k.p.a. przy wspomnianych postępowaniach należy stosować tylko odpowiednio, albo w specyficznych etapach postępowań doktorsko-habilitacyjnych i profesorskich przepisy k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania. Właśnie wykładnia językowa najbardziej zdecydowanie przemawia za tym, aby za datę pierwotną uznać uchwałę Rady Wydziału zgodnie z dosłownym brzmieniem przepisu ustawy o "wszczęciu postępowania", a nie datę złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (w przyszłości).
Za takim pojmowaniem znaczenia przepisów art. 33 ust. 2 przemawia także wykładnia funkcjonalna, gdyż ratio legis przepisu zamieszczonego w przepisach wprowadzających i przejściowych jest, aby możliwości stosowania starych przepisów nie przeciągać dłużej niż zakreślone 2 lata. Przepis ten – jako wprowadzający wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy dniu jej wejścia w życie – należy więc interpretować ściśle.
Z art. 33 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika więc, że wskazany w tym przepisie 2-letni termin odnosi się skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania, tj. podjęcia stosownej uchwały przez organ - Radę Wydziału. W sytuacji podjęcia przez Radę Wydziału uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora po dniu 30 września 2013 r. nie zaistniała więc podstawa do dalszego procedowania awansu naukowego w trybie "starej" ustawy, a winien być zastosowany nowy tryb (zupełnie odmienny) wynikający z art. 27 znowelizowanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule (...) w związku z art. 27 ust. 1-3 i art. 28 ust. 1-3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 września 2011 r. przez błędną ich wykładnię są trafne.
Na wstępie należy podnieść, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca, dr hab. M. D., wniosła 9 września 2013 r. do Rady Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nadania jej tytułu profesora na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy z 2003 r. o stopniach naukowych w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Następnie Rada Wydziału Lekarskiego GUMed 5 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora dr hab. M. D. i wyznaczyła dwóch recenzentów działając w trybie tzw. "starej ustawy" o stopniach naukowych i tytule naukowym. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów odmówiła wyznaczenia recenzentów w powyższym postępowaniu. Rozpoznając sprawę wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, organ [...] kwietnia 2014 r. wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy wcześniejszego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu powołano normę art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wywodząc, że wskazany w tym przepisie dwuletni termin odnosi się nie do daty wniosku strony, ale do skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania, tj. podjęcia stosownej uchwały przez Radę Wydziału w tym zakresie. Uchwała ta winna zaś zostać podjęta nie później niż 30 września 2013 r. W świetle powyższych wywodów, zestawiając ww. datę z datą podjęcia uchwały przez Radę Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego 5 grudnia 2013 r. o wszczęciu omawianego postępowania, organ doszedł do wniosku, że brak było podstaw do procedowania awansu naukowego M. D. w trybie tzw. starej ustawy.
Kwestią sporną pozostaje odpowiedź na pytanie, czy w tym stanie faktycznym, skarżącej przysługiwało wynikające z art. 33 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) prawo wyboru trybu postępowania o nadanie tytułu profesora. Przepis ten stanowi w szczególności, że postępowania o nadanie tytułu profesora, niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych (ust. 1), oraz że w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie (...) tytułu profesora, mogą być prowadzone (...) postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych albo (...) postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2).
Zarówno w ust. 1, jak i w ust. 2 cyt. przepisu stanowi się jednoznacznie, że możliwość prowadzenia postępowań o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych dotyczy postępowań już wszczętych, czy to do dnia wejścia w życie noweli (ust. 1), czy to w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie tej noweli (ust. 2). Należy zatem w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, w jakim dniu doszło do wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 "starej" ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) rada jednostki organizacyjnej posiadająca uprawnienie do nadawania stopnia doktora habilitowanego może wszcząć postępowanie o nadanie tytułu profesora (...) na wniosek zainteresowanego, poparty opiniami 3 osób posiadających tytuł profesora danej dziedziny nauki lub sztuki. Zaś z art. 27 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że czynności postępowania w sprawach o nadanie tytułu profesora kończą się uchwałą rady w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora.
Z przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, że:
- 1) Ustawodawca wyraźnie odróżnia "postępowanie w sprawie o nadanie tytułu profesora" od "postępowania o nadanie tytułu profesora". To pierwsze może być zainicjowane wnioskiem zainteresowanego i datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi. Natomiast wszczęcie tego drugiego następuje z dniem podjęcia przez właściwą radę uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora. Tym samym pomimo złożenia 9 września 2013 r. stosownego wniosku przez zainteresowaną, ww. wniosek o wyznaczenie recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu profesora nie mógł być procedowany w trybie przepisów dotychczasowych (wg "starej ustawy"), bowiem postępowanie profesorskie w niniejszej sprawie zostało wszczęte uchwałą Rady Wydziału z 5 grudnia 2013 r., a więc ewidentnie po 30 września 2013 r.
- 2) Przepis art. 61 k.p.a. nie ma zastosowania do wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora, ponieważ art. 27 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 "starej" ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...), jako przepis szczególny (lex specialis) wyłącza jego (tj. art. 61 k.p.a.) zastosowanie w tej kwestii. Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 27 ust. 2 jest mowa o wniosku zainteresowanego, podczas gdy zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Oznacza to, że w świetle przepisów "starej" ustawy zainteresowany uzyskaniem tytułu naukowego uzyskiwał status strony postępowania o nadanie tytułu profesora dopiero z datą wszczęcia tego postępowania, a nie z datą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o nadanie tytułu profesora. Wszak zainicjowane jego wnioskiem postępowanie w sprawie o nadanie tytułu profesora mogło się zakończyć uchwałą rady wydziału o odmowie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora.
- 3) Przepis art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) dotyczy możliwości wyboru trybu postępowania o nadanie tytułu profesora, co oznacza, że postępowanie to musi być wszczęte na mocy uchwały właściwej rady, żeby zainteresowany mógł skutecznie wnosić o rozpoznanie jego sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Trafnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że datą początkową wskazanego w art. 33 ust. 2 ustawy nowelizującej 2-letniego terminu dot. postępowań o nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego oraz postępowań tzw. profesorskich jest data uchwały rady naukowej o wszczęciu danego postępowania o nadanie tytułu naukowego.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.