Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłków w ramach programu "Wspieraj Seniora", oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył L. B., reprezentowany przez adwokata wyznaczonego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1. naruszenie art. 3 ust. 3-4 ustawy o pomocy społecznej polegające na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma prawa wyboru spośród świadczeń z programów pomocowych, a jest co do ich wyboru zdany na decyzję uznaniową organu,
- 2. naruszenie art. 48b ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że arbitralne narzucenie skarżącemu posiłków wydawanych przez konkretną firmę, w sytuacji, gdy istnieje wybór pomiędzy programami pomocowymi, nie przekracza granic uznania administracyjnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wg norm przepisanych. Oświadczył, że koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części.
Skarżący zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to oznacza to, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane ze sobą, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Przepisy art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. - dalej "u.p.s.") stanowią, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust.
- 3) oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).
Przepis art. 48b ust. 2 u.p.s. stanowi, że pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., I OSK 1238/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nie narusza prawa odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie posiłków w ramach programu "Wspieraj Seniora" nawet w sytuacji, gdy przyznanie tego rodzaju pomocy jest zasadne ze względu na to, że skarżący poważnie choruje, leczy się [...], a odpowiednia dieta stanowi ważny czynnik sprzyjający wyleczeniu. Odmowa przyznania tego rodzaju pomocy naruszałaby prawo, gdyby organ odmówił udzielenia pomocy pomimo tego, że miałby możliwość zaspokojenia ww. potrzeb skarżącego.
Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że brak jest uzasadnienia dla udzielenia skarżącemu pomocy w formie dostarczania ciepłych posiłków w ramach programu "Wspieraj Seniora", ponieważ wytyczne Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej dotyczące realizacji programu "Wspieraj Seniora" ze stycznia 2021 r. wskazują, że pomoc dla seniora w ramach tego programu może być udzielana również w zakresie dostarczania ciepłych posiłków, o ile usługa ta nie jest już finansowana z innych źródeł. Okolicznością bezsporną jest natomiast to, że w [...] pomoc w zakresie gorącego posiłku udzielana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Tak więc okoliczność ta w ocenie Sądu I instancji stanowiła w pełni uzasadniony powód do tego, aby odmówić skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skarżący wywodzi, że Gmina otrzymała specjalne środki dla wsparcia seniorów, zatem wsparcie w postaci wartościowych posiłków mieściło się i w zadaniach i w możliwościach pomocy społecznej. Nie odnosi się jednakże do określonych w ww. wytycznych Ministerstwa ograniczeń udzielania pomocy dla seniora w zakresie dostarczania ciepłych posiłków. Skarżący podkreśla przy tym, że przysługuje mu prawo wyboru spośród świadczeń z programów pomocowych.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko skarżącego co do możności wyboru programu pomocowego, z którego skorzysta, nie jest prawidłowe. Bezspornie program "Wspieraj Seniora" w zakresie dostarczania ciepłych posiłków ma charakter uzupełniający, a nie alternatywny wobec gminnych programów pomocy. Skoro w [...] pomoc w zakresie gorącego posiłku udzielana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, to wyłączona została możność udzielenia tego rodzaju pomocy w ramach programu "Wspieraj Seniora". Gmina nie mogła zatem przyznać skarżącemu żądanej pomocy w ramach programu "Wspieraj Seniora". Mówiąc inaczej, skarżący nie mógł wybrać świadczenia z programu "Wspieraj Seniora", skoro świadczenia tego rodzaju (dostarczanie ciepłych posiłków) były udzielane w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu".
W tym stanie rzeczy należało uznać, że Sąd I instancji nie naruszył zarówno art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., jak i art. 48b tej ustawy przyjmując, że z przepisów tych nie wynika możność wyboru przez skarżącego programu pomocowego, ale że może on jedynie korzystać z posiłków wydawanych przez konkretną firmę wybraną przez gminę do realizacji danego programu pomocowego.
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.