Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniesioną przez Z. R. skargę na Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie bezczynności organu.
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] lipca 2010 r. Z. R. złożył skargę na Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie bezczynności organu.
W jej uzasadnieniu wniósł o bezzwłoczne rozpoznanie wniesionej przez niego skargi z dnia [...] marca 2010 r., którą przekazał listem poleconym nadanym w dniu [...] marca 2010 r. Ministrowi Infrastruktury, a dotyczącej wydania dowodu z placu manewrowego z dnia [...] lipca 2009r. w postaci dysku DVD z zarejestrowanym obrazem i dźwiękiem. Skarżący podniósł, że w dniu [...] czerwca 2009 r. zdał egzamin teoretyczny na prawo jazdy kat. [...], zaś w dniu [...] lipca 2009 r. uczestniczył w egzaminie praktycznym na placu manewrowym. W jego ocenie"...egzaminator bezprawnie przerwał egzamin wręczając mu arkusz z fałszywą oceną". Egzamin zatem powinien zostać zaliczony, bowiem wykonał wszystkie manewry pojazdem w sposób prawidłowy. Z tego względu domaga się przesłania dowodu z dysku DVD z zarejestrowanym obrazem i dźwiękiem z egzaminu praktycznego z dnia [...] lipca 2009 r., którego do tej pory nie otrzymał.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ma ona charakter skargi z art. 227 k.p.a. – jej przedmiotem jest zaniedbanie i przewlekłe załatwianie sprawy przez organ administracji – i jako taka nie podlega ona właściwości sądów administracyjnych wyczerpująco określonej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.". Organ dodał, że świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Odrzucając - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – powołaną wyżej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest właściwy do jej rozpoznania.
W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedmiotem wniesionej przez Z. R. skargi jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie rozpoznania skargi z dnia [...] marca 2010 r. skierowanej do Ministra Infrastruktury, a dotyczącej żądania dowodu z placu manewrowego z dnia [...] lipca 2009 r. w postaci dysku DVD z zarejestrowanym obrazem i dźwiękiem.
Powołując się na treść art. 3 P.p.s.a. Sąd wywodził, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają sprawy załatwiane przez organy administracyjne w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - skarg i wniosków. Skoro tego typu sprawy nie mieszczą się w zakresie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., to zaskarżona bezczynność nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Tylko bowiem w przedmiocie aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia, Z. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu:
- - naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i odrzucenie skargi skarżącego Z. R. z uwagi na przyjęcie, iż przedmiot sprawy niniejszej nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego i bez rozważenia, czy przedmiot niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, iż dotyczy ona innych niż określone w art. §.2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy sprawa niniejsza mieści się w zakresie kompetencji sądu administracyjnego,
- - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, brak wskazania, iż sąd rozważył możliwość rozpoznania skargi w oparciu o inne niż wskazane przez skarżącego przesłanki, podczas gdy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sąd Administracyjny w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Z. R. domagał się bowiem wydania mu, w razie konieczności odpłatnego, kopii nagrania DVD z egzaminu na prawo jazdy, który skarżący zdawał. Uprawnienie do otrzymania kopii nagrania DVD skarżący wywodził z art. 73 k.p.a. w zw. z § 21 ust. 4 pkt 4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Jako stronie postępowania przysługiwało mu na każdym etapie postępowania uprawnienie do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów, a z uwagi na specyfikę prowadzonego postępowania, przysługiwało skarżącemu również uprawnienie do żądania wydania kopii nagrania z egzaminu na prawo jazdy, w celu umożliwienia mu wykonania uprawnienia do odtworzenia zarejestrowanego przebiegu egzaminu zgodnie z § 21 ust. 4 pkt 4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 27 października 2005 r.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w świetle art. 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Skarżący stoi na stanowisku, iż przysługujące mu uprawnienie do żądania wglądu do akt sprawy i uzyskania kopii nagrania z zarejestrowanym przebiegiem egzaminu mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem bezczynność organu w tym zakresie, zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8) P.p.s.a., który wprost odwołuje się do punktów 1-4 a, podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się w zasadzie do przytoczenia brzmienia art. 3 § 2 P.p.s.a., nie uzasadniając w sposób wystarczająco dokładny i precyzyjny powodów, dla których odmówił racji skarżącemu i nie wykazując, że w ogóle wziął pod uwagę możliwość rozpoznania skargi w oparciu o inne przesłanki. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał też obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości. iż skarżący kasacyjnie wniósł skargę powszechną opierając się na treści art. 227 i następnych k.p.a. na działalność Ministra Infrastruktury zarzucając mu przewlekłe załatwienie skargi z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącej żądania wydania nagrania DVD z placu manewrowego z dnia [...] lipca 2009 r.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi.
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają sprawy załatwiane przez organy administracyjne w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - skarg i wniosków. Skoro tego typu sprawy nie mieszczą się w zakresie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. to zaskarżona bezczynność nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Tylko bowiem w przedmiocie aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. W związku z powyższym, zaskarżona bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie nierozpoznania skargi powszechnej na niezałatwienie przez Ministra Infrastruktury wniosku skarżącego kasacyjnie jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a to oznacza, że skargę w tym przedmiocie należało odrzucić. Za niezasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § pkt 4 P.p.s.a.
Należy przy tym uznać za nieuzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż to na Sądzie Wojewódzkim ciążył obowiązek rozważenia, czy przedmiot niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, iż dotyczy ona innych niż określone w art. § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy sprawa niniejsza mieści się w zakresie kompetencji sądu administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to strona wnosząca skargę określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Jeżeli zatem strona zaskarżyła bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie rozpoznania skargi w trybie art. 227 k.p.a., Sąd Wojewódzki uznając, iż nie jest właściwy do jej rozpoznania, nie może samodzielnie modyfikować przedmiotu skargi, w taki sposób, aby została ona merytorycznie rozpoznana. Doprowadziłoby to bowiem do rozpoznania skargi strony poza jej granicami zakreślonymi przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjne nie przesądza w niniejszym postępowaniu o możliwości złożenia przez Z. R. skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury w zakresie niewydania skarżącemu kasacyjnie kopii nagrania z egzaminu na prawo jazdy. Jednak w ocenie Sądu Kasacyjnego, rozpoznawanie przez Sąd I instancji skargi o tak sprecyzowanym przedmiocie, w sytuacji, gdy skarżący złożył skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie nierozpoznania skargi powszechnej, nie tylko modyfikowałoby przedmiot postępowania ale również odnosiłoby się do innego niż wskazany w skardze podmiotu. Taką zaś czynność należy uznać za niedopuszczalną i pozostającą w sprzeczności z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazał podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Jednoznacznie stwierdził, iż podstawą odrzucenia skargi był brak jego kognicji w przedmiocie stwierdzenia bezczynności Prezesa Rady Ministrów zobligowanego do rozpoznania skargi powszechnej. W takim przypadku badanie dopuszczalności przedmiotowej skargi w oparciu o inne przesłanki oraz analizowanie tego procesu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia było bezcelowe.
W świetle zatem powyższego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie jest właściwy do rozpoznania złożonej przez Z. R. skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w opisanym w niej zakresie.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.