Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 78/17 oddalił skargę [...] (dalej powoływanego jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wydanie wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] stanowiących w chwili wywłaszczenia własność [...].
W wyniku rozpoznania skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 19/08 zobowiązał Burmistrza [...] do wydzielenia z nieruchomości drogowych ulicy [...] - działka o nr [...] i ulicy [...] - działka o nr [...] położonych w [...], działek geodezyjnych odpowiadających działkom o dawnych numerach [...] i [...] objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983 r.
Mając powyższe na uwadze, Burmistrz [...] wszczął z urzędu postępowanie podziałowe w sprawie oznaczonej nr [...], które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2009 r., nr [...].
Skarżący pismem z dnia 14 lutego 2008 r. wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie nieruchomości, co do których Gmina [...] utraciła tytuł prawny. Na powyższy wniosek organ odpowiedział pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r.
Następnie skarżący pismem z dnia 15 marca 2012 r. wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu sprawy o numerze [...], tj. w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości, co do których Gmina [...] utraciła tytuł prawny.
Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło skarżącemu podanie z dnia 15 marca 2012 r. wyjaśniając, że sprawa której dotyczy zażalenie jest sprawą cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego. Postanowienie to organ utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 626/12 oddalił skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zwrotu zażalenia na bezczynność organu w sprawie wydania nieruchomości.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 757/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 92/14 ponownie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2122/14 uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r. W ocenie Sądu żądanie o wydanie nieruchomości z dnia 14 lutego 2008 r. stanowi roszczenie cywilnoprawne i nie może być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, a zatem organ nie był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Sąd uznał, że Burmistrz [...] nie podejmując działań wynikających z przepisów art. 65 i art. 66 k.p.a. pozostawał w bezczynności, zaś tryb który zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiotowej sprawie (art. 66 § 3 k.p.a.) był trybem niewłaściwie zastosowanym przez ten organ, bowiem powinien zastosować go Burmistrz [...], do którego wpłynęło podanie z dnia 14 lutego 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznało zażalenie z dnia 15 marca 2012 r. za uzasadnione, zaś postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz [...] zwrócił wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r.
W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że związany jest wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2122/14. Za bezsporne uznał zaś, że do wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. zastosowanie mają przepisy art. 222 § 1 k.c. oraz art. 1 k.p.c. i art. 2 § 1 k.p.c., a zawarte w nim żądanie, jako roszczenie cywilnoprawne o wydanie rzeczy, nie jest rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, a zatem stosownie do powołanych wyżej regulacji cywilnoprawnych i art. 66 § 3 k.p.a., organ I instancji zobowiązany był zwrócić podanie skarżącemu. Stwierdził także, że sprawa została wszczęta na wniosek i nie dotyczy postępowania prowadzonego w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, a jedynie wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości, który stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a., podlega zwrotowi w drodze postanowienia.
Charakteru tej sprawy nie zmienia też fakt, że organ gminy wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie podziału nieruchomości w celu wyodrębnienia działek, które podlegałyby ewentualnemu zwrotowi. W takim postępowaniu rozstrzyga się wyłącznie o podziale administracyjnym nieruchomości, a nie o samym zwrocie.
Następnie organ wskazał, że roszczenie o wydanie nieruchomości, z uwagi na fakt, iż podstawę do wystąpienia z nim stanowi stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983 r., może zostać zaspokojone jedynie na drodze postępowania cywilnego prowadzonego przed właściwym w sprawie sądem powszechnym, gdyż zastosowanie w tym przypadku trybu administracyjnego postępowania wykluczone jest z uwagi na fakt, iż jest to sprawa cywilna, do której załatwienia nie zostały wyznaczone przepisami prawa żadne organy administracji publicznej, a wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być składany jedynie w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Nie zaś, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego takiej decyzji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł skarżący.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że organy w swoich rozstrzygnięciach z dnia [...] października 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. trafnie określiły przedmiot sprawy jako wniosek o wydanie nieruchomości. Postępowanie podziałowe, o którym skarżący wspomniał we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r., było prowadzone z urzędu i zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] marca 2009 r. Zdaniem Sądu oznacza to, że skarżący wnosząc w dniu 15 marca 2012 r. o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy miał na myśli swój wniosek o wydanie nieruchomości, a nie postępowanie podziałowe, które było już zakończone 3 lata wcześniej.
Następnie Sąd I instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2122/14 i stwierdził, że wyrok ten wiązał zarówno orzekające w sprawie organy, jak i niniejszy Sąd. Burmistrz [...] nie mógł zatem pozostawić wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości bez stosownego rozpoznania, którym było postanowienie o zwrocie wniosku na mocy art. 66 § 3 k.p.a. Do wydania rozstrzygnięcia organ ten zobowiązany został nie tylko w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., ale także postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Tym samym Sąd uznał za nieusprawiedliwiony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 66 § 3 k.p.a., bowiem skoro żądanie skarżącego o wydanie nieruchomości stanowi roszczenie cywilne, do którego rozpoznania jest właściwy sąd powszechny, zachodziła potrzeba zastosowania tego przepisu i zwrotu wniosku w tym zakresie.
Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny i dotyczy wyłącznie wniosku o wydanie nieruchomości, a przez to pozostaje bez wpływu na postępowanie prowadzone w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Niniejsza sprawa nie przesądza bowiem, czy postępowanie w sprawie wywłaszczeniowej się toczy, czy też zostało zakończone.
Uznając skargę za niezasadną Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 170 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. (art. 193 p.p.s.a.) i art. 190 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, przez niezasadne formalno-prawne i merytoryczne oparcie na nich wyroku, w sytuacji gdy dotychczas wydane wyroki w sprawie dotyczyły innej numerycznie sprawy Burmistrza [...], przez co nie było związania treścią zapadłych w sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonaną wykładnią przepisów prawa;
- 2. art. 106 § 3 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, a polegającą na niezasadnym oddaleniu wniosku [...] o dopuszczenie dowodu z akt spraw administracyjnych wskazanych w pismach z dnia 27 lutego 2017 r. i z dnia 8 marca 2017 r., co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, powodując niezasadne oddalenie skargi;
- 3. art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, a zaistniałe w efekcie nieuwzględnienia skargi która była zasadna, albowiem skarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzające go postanowienie Burmistrza [...]:
- - zapadło z naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a., który nie miał zastosowania do pisma cywilnego skierowanego nie do Burmistrza [...] jako organu administracyjnego lecz do Gminy [...] jako podmiotu prawa cywilnego, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,
- - zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a., co stanowiło podstawę do unieważnienia obu postanowień w trybie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,
- - zostały poprzedzone bezprawnym, potajemnym, bez wydania postanowienia, kolejnym podzieleniem sprawy prowadzonej z urzędu o nr GR.72211-5/07 na dwie, co pozbawiło stronę możności obrony swych praw, stanowiąc podstawę do uwzględnienia skargi w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie postanowień organów obu instancji lub ewentualnie stwierdzenie ich nieważności w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (art. 126 k.p.a.) jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji zgodnie ze złożonym przez skarżącego spisem, a także zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z akt Burmistrza [...] znak: [...] i [...] oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 19/08 na okoliczność zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. (art. 193 p.p.s.a.) i art. 190 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji odwołał się w kontekście oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. do treści prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2122/14. Bez wątpienia Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że Burmistrz [...], do którego wpłynęło podanie z dnia 14 lutego 2008 r., winien zastosować tryb z art. 66 § 3 p.p.s.a. i zwrócić wniosek skarżącego. Przesądził przy tym, że zawarte we wniosku skarżącego żądanie o wydanie nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne i jako takie nie może być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W wykonaniu tych wskazań, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia 11 października 2016 r. Burmistrza [...] o zwrocie, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości.
Z uwagi na powyższe należy przyznać rację Sądowi I instancji, że na mocy art. 170 p.p.s.a. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2122/14 wiązał orzekające w sprawie organy i sądy. Zatem Burmistrz [...] nie mógł inaczej załatwić wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości, niż wydając postanowienie o jego zwrocie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Nie można przy tym zaakceptować twierdzeń skarżącego, że wydane w sprawie wyroki dotyczyły innej numerycznie sprawy Burmistrza [...]. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3352/17, LEX nr 2520092 i z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 651/17, LEX nr 2536679).
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14, LEX nr 2080602). Zgodnie z tym przepisem "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".
Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14).
Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. Nie był bowiem kwestionowany fakt, że postępowania z obu wniosków skarżącego zostały rozdzielone, a niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., gdyż jak już wskazano wyżej wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r. miał cywilnoprawny charakter, a zatem podlegał zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Odnośnie zaś rozdzielenia sprawy o nr [...] na dwie odrębne sprawy stwierdzić należy, to nie budzi wątpliwości, że wniosek o wydanie nieruchomości zawierał prośbę o wydanie i rozdzielenie dwóch działek ([...] i [...]). Natomiast sprawa o ich wydzielenie była już w toku i została zakończona ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009 r., a zatem organ I instancji z jednego pisma wydzielił dwie sprawy i sprawę o podział nieruchomości rozpoznał łącznie ze sprawą już prowadzoną z urzędu, a sprawę o wydanie nieruchomości potraktował jako cywilną do rozpoznania której nie był właściwy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.