Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 2331/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania J. R. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego dla córki M. R. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W toku postępowania ustalono, że w dniu 19 sierpnia 2005 r. Pani J. R. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę M. R. wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres zasiłkowy 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności kwoty 583 zł. W przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz uzyskuje pozarolnicze dochody, dochody te sumuje się. W okresie od 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2004. Z akt sprawy wynika, że J. R. jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,99, tj. 4,8890 ha przeliczeniowych, co wynika z nakazu płatniczego za 2004 rok.
Dochód roczny z tego gospodarstwa wynosi 11 381,59 zł (na użytek ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmuje się, że dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego wynosi 194 zł – art. 5 ust. 8). W r. 2004 J. R. uzyskała również pozarolnicze dochody w wysokości 13.465,38 zł. Łączny dochód rodziny w roku 2004 wyniósł 24 846,97 zł. Dochód rodziny składającej się z 2 osób, tj. wnioskodawczyni i jej córki M. wyniósł za rok 2004 w przeliczeniu na osobę miesięcznie 1035,29 zł. W przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego dochody rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (§ 1 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne). J. R. wskazała, że nie osiąga dochodów z gospodarstwa rolnego, albowiem wydzierżawiła je, na dowód, czego dołączyła umowę dzierżawy z dnia 6 czerwca 2002 r. Dzierżawcą gospodarstwa jest zięć skarżącej J. K..
Od decyzji tej odwołała się J. R. podnosząc, że jedynym właścicielem gospodarstwa rolnego był jej zmarły mąż M. R. Gospodarstwo z uwagi na stan zdrowia niepełnosprawnej córki M. oraz jej nie stanowi dla niej żadnego źródła dochodu od roku 2002. Po śmierci męża nie została przeprowadzona żadna sprawa spadkowa. Do grona spadkobierców należy ona oraz pięcioro dzieci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie J. R. wskazało, że wbrew twierdzeniu skarżącej do dochodu rodziny z gospodarstwa rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, gospodarstwa wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, gospodarstwa oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty "strukturalnej". Tak stanowi dodany nowelą przepis art. 5 ust 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujący od 1 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że skarżąca powołuje się na umowę dzierżawy zawartej w dniu 6 czerwca 2005 r. z J. K. J. K. jest zięciem skarżącej, co skarżąca przyznaje w odwołaniu. J. R. w odwołaniu kwestionuje swe prawa do gospodarstwa rolnego po zmarłym mężu, jednocześnie to właśnie ona wydzierżawiła całe gospodarstwo rolne dysponując nim samodzielnie jak właściciel.
Ustawodawca nakazał wliczyć dochody z gospodarstwa rolnego wydzierżawionego osobom bliskim wydzierżawiającemu dla obliczenia wysokości dochodu rodziny na potrzeby ustalania kryterium dochodowego na osobę w rodzinie dla celu przyznania świadczeń rodzinnych. Kryterium ustalone dla rodziny Pani J. R. przekracza kryterium ustawowe wynoszące dla rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi 583,00 zł na osobę.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. R..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało właściwej oceny odnośnie ustalenia – przez organ I instancji – wysokości dochodu osiąganego przez skarżącą. Zagadnienie to regulują poszczególne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r.. Zgodnie z art. 4 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie uczącej się. Natomiast art. 5 ww. ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje powyższym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Stosownie zaś do art. 8 powołanej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługują różnorodne dodatki, na przykład z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Dodatki te nie są świadczeniami samoistnymi i mogą być przyznane wyłącznie osobie, która nabyła prawo do zasiłku rodzinnego.
Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że J. R. spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, poza jedną. – dotyczącą wysokości dochodu rodziny. Jest ona wdową, samotnie wychowuje córkę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W roku 2004 uzyskiwała pozarolnicze dochody w wysokości 13 465,38 zł., jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,99, tj. 4,8890 ha przeliczeniowych, dochód roczny z tego gospodarstwa wyniósł 11 381,59 zł. Dochody niepodlegające opodatkowaniu określone zostały w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wymienia między innymi dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych za gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.
Natomiast z art. 3 ww. ustawy o podatku rolnym wynika, że podatnikiem podatku rolnego są osoby będące właścicielami gruntów, a jeżeli grunty gospodarstwa rolnego zostały w całości lub w części wydzierżawione, na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, podatnikiem podatku rolnego jest dzierżawca). Przepis art. 3 tej ustawy określa kategorie podmiotów, na których ciąży obowiązek w podatku rolnym. Wyłącznie podmioty wymienione w tym przepisie zobowiązane są do wypełniania obowiązków w tym podatku. Do tej kategorii podmiotów nie są zaliczeni dzierżawcy gruntów rolnych od osób fizycznych, z wyjątkiem wydzierżawienia w całości lub w części tych gruntów na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o podatku rolnym).
Zatem, z wyłączeniem dzierżawy gruntów w ramach umów określonych w art.
- 3. ust. 3 tej ustawy, zobowiązani zostali do opłacania podatku rolnego. W pozostałych przypadkach wydzierżawienia gruntów od osób fizycznych obowiązek podatkowy w podatku rolnym nadal spoczywa na ich właścicielu (wydzierżawiającym). Obowiązku podatkowego w tym podatku nie mogą wyłączyć postanowienia umowy dzierżawy, bowiem nie wchodzi to w zakres regulacji pozostawionej swobodnemu uznaniu stron umów cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 8a wymienionej ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego, gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Umowa dzierżawy zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, to umowa pisemna zawarta co najmniej na 10 lat i zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej:
- 1) małżonkiem emeryta i rencisty,
- 2) jego zstępnym lub pasierbem,
- 3) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym,
- 4) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c.
Skarżąca zawarła umowę dzierżawy z zięciem, tj. małżonkiem zstępnej, a więc nie jest zawarta zgodnie z wymienionymi przepisami. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca jest osobą wydzierżawiającą i na niej spoczywa obowiązek podatkowy. Przedmiotowe grunty w całości były w jej posiadaniu. W pismach, które złożyła w toku postępowania administracyjnego wskazywała, że uprawiała je do 2002 r., oraz że jest administratorem gospodarstwa rolnego.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. J. R. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi na postawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 5 ust 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 336 k.c. i 338 k.c., poprzez błędną wykładnię tego postanowienia i przyjęcie, że administrowanie (zarządzanie) rzeczą stanowi formę posiadania samoistnego lub zależnego.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd błędnie z naruszeniem przepisów prawa materialnego przyjął, że jest ona jedyną posiadaczką i zobowiązaną do opłacania podatku od ww. gospodarstwa rolnego. Ta ocena rzutuje na wadliwość całego orzeczenia. Zgodnie z art. 5 ust. 8a ustawy o świadczenia rodzinnych (Dz.U Nr 45, poz. 433) do dochodu rodziny wlicza się dochód z gospodarstwa rolnego wtedy, gdy gospodarstwo rolne znajdujące się w posiadaniu rodziny zostanie oddanie w dzierżawę w części lub całości. Zdaniem skarżącej nie jest ona w posiadaniu w całości ww. gospodarstwa, w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, gdyż jak podnosi administruje tym gospodarstwem, które to stwierdzenie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawdziwe.
Dodatkowo skarżąca w piśmie procesowym podnosi, że decyzja o oddaniu gospodarstwa rolnego została podjęta nie tylko przez nią, ale wszystkich spadkobierców ustawowych po M. R.. Uznanie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "administrowanie" mieści się w pojęciu "posiadania" stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Art. 5 ust 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie konkretyzuje, o jaką formę posiadania chodzi, przyjąć należy, że jest w nim mowa zarówno o posiadaniu samoistnym jak i zależnym. Przyjęcie, że administrowanie (zarządzanie) nieruchomością jest jakąkolwiek formą posiadania jest niezgodne z treścią art. 336 k.c. Istotą posiadania samoistnego jest władanie rzeczą w takim zakresie jak właściciel. J. R. nie zachowuje się jak właściciel, gdyż konsekwentnie podaje, że właścicielem był jej zmarły mąż M., a po jego śmierci prawa są nieuregulowane, nie czuje się płatnikiem podatku rolnego i wykazuje, że ziemią tą tylko administruje w imieniu spadkobierców.
Z informacji podanych przez J. R. wynika, że za krąg spadkobierców uważa się ona i pięcioro dzieci. Istotą posiadania zależnego jest władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu – innego niż własność – które posiadacz wykonuje. Faktyczne władanie rzeczą nie we własnym, lecz w cudzym imieniu i na czyjąś rzecz jest dzierżeniem (art. 338 k.c.) – nie stanowi ono formy posiadania. Administrowanie, zarządzanie rzeczą będzie się mieściło w dyspozycji tego właśnie postanowienia. Ta forma dysponowania rzeczą nie została określona w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczenia rodzinnych, zatem nie było podstaw aby uznać, że postanowienie to ma zastosowanie do skarżącej J. R. w takim zakresie jak ustalił to Sąd I instancji oraz organy administracji. Na podstawie dokumentacji zebranej w sprawie oraz twierdzeń skarżącej, mówić można o współposiadaniu, ale nie o posiadaniu gospodarstwa rolnego.
Stosując w sposób prawidłowy art. 336 k.c., Sąd I instancji powinien był uchylić decyzję SKO ze wskazaniem, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie określenia, jaki udział w gospodarstwie rolnym posiada skarżąca. Jednak jaki jest animus skarżącej czy do 1/6 jakby wynikało z ilości osób do spadkobrania, czy do 1/4 jakby wynikało z przepisów ustawy – żaden organ nie wyjaśnił. Stąd wniosek, że rozpoznając wniosek skarżącej urząd powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jaka "część gospodarstwa rolnego" jest w faktycznym posiadaniu skarżącej bądź zawiesić postępowanie do czasu stwierdzenia nabycia spadku po M. R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wnosząca skargę kasacyjną w podstawie kasacyjnej opartej na art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 336 k.c. i art. 338 k.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że administrowanie (zarządzanie) rzeczą stanowi formę posiadania samoistnego lub zależnego.
Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych tą skargą kasacyjną a przede wszystkim jej podstawą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut uznać należy za chybiony.
Według art. 3 pkt 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) ilekroć w tej ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza to gospodarstwo w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Art. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Tak więc na użytek ustawy o świadczeniach rodzinnych gospodarstwo rolne to określony obszar gruntów stanowiący własność lub znajdujący się w posiadaniu wymienionego w tej normie podmiotu – w tym przypadku osoby fizycznej.
W myśl natomiast art. 5 ust. 8a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem:
- 1) oddanych w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;
- 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;
- 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.
To zaś oznacza, że w przypadku oddania przez właściciela lub posiadacza ubiegającego się o zasiłek rodzinny gruntów rolnych w dzierżawę – inną niż wymienione w pkt 1–3 ust. 8a art. 5 – obszary te będą brane pod uwagę przy wyliczaniu dochodu osoby zainteresowanej świadczeniem rodzinnym. Umowa dzierżawy jaką 6 czerwca 2002 r. zawarła J. R. z J. K. (swym zięciem) nie odpowiada przesłankom zawartym w pkt 1–3 ust. 8a art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych a zatem prawidłowe jest stanowisko organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, że dochód z wydzierżawionych gruntów ustalony zgodnie z ustaleniami ust. 8 art. 5 omawianej ustawy winien zostać wliczony do dochodu rodziny J. R. uzyskanego w 2004 r. Wbrew przy tym twierdzeniom skargi kasacyjnej J. R. odpowiada przesłankom posiadacza spornego gospodarstwa. Świadczą o tym decyzje o wymiarze podatku rolnego za rok 2004 i 2005, których adresatem jest zainteresowana, a których nie kwestionowała, a przede wszystkim wzmiankowana umowa dzierżawy.
W umowie tej J. R. podała, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego – mimo że sprawa spadkowa po właścicielu gospodarstwa nie została uregulowana a jak twierdzi wnioskodawczyni spadkobierców jest kilku – nie wskazując przy tym, iż działa tu w czymkolwiek imieniu.
Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Z tego też względu należało ją na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.