Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. oddalił skargę Z. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania wywłaszczeniowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej "[...]" o pow. [...] m2, oznaczona jako dz. ew. [...], stanowiąca współwłasność R. K. co do 1/3 części, H. P. co do 1/3 części, R. i M. małżeństwa K. oraz H. i Z. Małżeństwa P. – w częściach równych niepodzielnie co do 1/3 części, została wywłaszczona na rzecz Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Naczelnika Dzielnicy W.- [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., z przeznaczeniem pod budowę lecznicy Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej.
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...], spadek po Z. P. nabyła w całości córka Z. C. z domu P., z tym że małżonkowi spadkobierczyni H. P., przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania na części spadku, które to prawo wygasło z datą śmierci H. P., tj. z dniem [...] września 1957 r. Postanowieniem Sadu Rejonowego dla W. [...] Wydział VI Cywilny z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...], spadek po H. P. nabyły: córka Z. C. w ¾ części spadku oraz żona M. P. w ¼ części spadku, z wyłączeniem części majątku podlegającego podziałowi na wypadek ustania małżeństwa.
W dniu 18 czerwca 2003 r. Z. C. udzieliła pisemnego pełnomocnictwa radcy prawnemu J. K. do reprezentowania jej we wszelkich postępowaniach, dotyczących nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w A. w rejonie ulicy [...] i [...], poprzednio oznaczonej jako "[...] Nr [...],[...],[...]" dz. [...].
Pełnomocnik Z. C., pismem z dnia 5 października 2004 r. skierowanym do Wojewody M., wystąpił z odwołaniem od decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1975 r. podnosząc, że odwołująca nie była stroną postępowania wywłaszczeniowego, gdyż bez własnej winy nie miała możliwości wzięcia w nim udziału. Następnie pełnomocnik ten w piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2005 r. zwrócił się z prośbą o potraktowanie jego pisma z dnia 5 października 2004 r., jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], wniosek Z. C. o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego przekazał do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, Prezydentowi m. [...] W..
Prezydent m. [...] W. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1975 r. z uwagi na niezachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a.
W związku ze złożonym odwołaniem sprawę rozpoznawał Wojewoda M., który decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż rozstrzygającym dla ustalenia biegu terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. stały się wyjaśnienia pełnomocnika strony wnioskującej o wznowienie postępowania w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości, zawarte w piśmie z dnia 15 lipca 2004 r. Z pisma tego wynikało, iż akta sprawy wraz z przedmiotową decyzją wywłaszczeniową zostały okazane pełnomocnikowi w siedzibie Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. [...] W. przy ul. [...] w W. w marcu 2004 r. Zatem zachowując ustawowy 1-miesięczny termin, wniosek o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego należało złożyć w kwietniu 2004 r. Skoro wniosek o wznowienie tego postępowania złożono 5 października 2004 r., to nie zachowano obowiązującego terminu na wniesienie podania w przedmiotowej sprawie. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawarto w niej wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał na okoliczności związane z wniesieniem do Urzędu m. [...] W. Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa, pisma z dnia 15 lipca 2004 r. stanowiącego podstawę do odmowy wznowienia postępowania wywłaszczeniowego. Podniósł, że wobec piętrzenia przez wymieniony Wydział Urzędu m. [...] W. trudności w uzyskaniu decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., argumentacja Wojewody M. zawarta w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest nadużyciem. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, sama wiedza o istnieniu decyzji nie może stanowić przyczyny złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż strona może taką decyzję uznać za korzystną i ją zaakceptować, co jednak wymaga zapoznania się z rozstrzygnięciem, co do istoty sprawy oraz jego uzasadnieniem.
Zatem ocena skutków prawnych wywołanych dla strony przedmiotową decyzją, mogła być dokonana tylko po zapoznaniu się z jej treścią i uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy kierując się zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. i uwzględniając słuszny interes skarżącej, powinny rozważyć możliwość uznania wniosku z dnia 5 kwietnia 2004 r. o doręczeniu decyzji, za tożsamy z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Natomiast jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób się o niej dowiedziała. A zatem organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy pochodzi on od podmiotu legitymowanego do jego złożenia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia dwóch kwestii. Po pierwsze należy ustalić na jakiej przesłance wznowieniowej został oparty wniosek skarżącej. Po drugie ustalić w jakiej dacie strona (działający w jej imieniu pełnomocnik) dowiedział się o decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1975r.
Z akt administracyjnych – pismo strony z dnia 5 października 2004 r. (nazwanego odwołaniem) wynika, iż sformułowano w nim zarzut, iż skarżąca została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. A.. Bowiem w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, współwłaściciele działki objętej wywłaszczeniem – małżonkowie P. już nie żyli, natomiast skarżąca Z. C., zamieszkiwała na stałe w K. i nie wiedziała o wszczęciu postępowania, a następnie o wywłaszczeniu nieruchomości. Analiza tego pisma (odwołania) upoważnia do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten wynosi jeden miesiąc (art. 148 § 1 k.p.a.). Pełnomocnik skarżącej radca prawny J. K. w piśmie z dnia 15 lipca 2004 r. skierowanym do Urzędu m. [...] W., jak i w kolejnych pismach w sprawie przyznał, iż o przedmiotowej decyzji dowiedział się w marcu 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest potrzebna szczegółowa analiza decyzji i jej uzasadnienie. Wystarczy bowiem, aby strona wniosła podanie w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji i w podaniu wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją bez własnej winy. Istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu.
Nie ma natomiast istotnego znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania, ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana.
W wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 855/99 Lex nr 54136, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro z akt sprawy wynika, ze strona dowiedziała się o przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej w marcu 2004 r. (najpóźniej 31 marca 2004 r.), to organy orzekające w sprawie miały prawo przyjąć, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał z końcem kwietnia 2004 r. Zatem złożenie podania o wznowienie postępowania w dniu 5 października 2004 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia i skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto Sąd ten uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący nierozważenia przez organ możliwości uznania pisma pełnomocnika z dnia 5 kwietnia 2004 r. o doręczeniu decyzji wywłaszczeniowej, jako tożsamego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Z jego treści jednoznacznie wynika, że Z. C. decyzja z dnia [...] grudnia 1975 r. nie została doręczona i dopiero po zapoznaniu się z jej treścią podejmie ona decyzję "co do dalszego postępowania w związku z dokonanym w 1975 r. wywłaszczeniem".
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnai2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z. C. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, poprzez dokonanie błędnej wykładni treści przepisu art. 148 k.p.a. skutkującej niewłaściwą oceną rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższą podstawę wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że pogląd Sądu pierwszej instancji, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinno nastąpić w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji jest nieprawidłowy. A zatem nieprawidłowe jest również ustalenie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał z końcem kwietnia 2004 r.
Stwierdziła, że o fakcie decyzji wywłaszczeniowej dowiedziała się już z treści pisma Urzędu Gminy W. [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. ale ta wiadomość stanowiła dla niej przesłankę do przeprowadzenia postępowań o stwierdzenie nabycia spadku po rodzicach.
Przyjmując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 148 k.p.a. co do rozpoczęcia biegu terminu określonego w tym przepisie, termin ten upłynąłby jeszcze w 2001 r.
Autor skargi kasacyjnej wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. III SA 2802/97 Lex nr 34954 podniósł, iż operował on pojęciem "okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania", nie zaś pojęciem uzyskania przez stronę informacji o istnieniu decyzji.
W ocenie skarżącej, okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania w kontekście tego wyroku, to dla uprawnionej strony istnienie przekonania o zasadności wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Postępowanie to może powstać wyłącznie po zapoznaniu się z treścią decyzji, nie zaś po uzyskaniu informacji o istnieniu decyzji w ogóle.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymagania, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni, że skarga kasacyjna zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 oraz art. 174 pkt 1 i 2 cyt. ustawy w sposób umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zauważyć przy tym trzeba, że przytaczając ustawowe podstawy skargi kasacyjnej należy nie tylko je dokładnie sprecyzować oraz uzasadnić co wynika z treści art. 176 ustawy P.p.s.a., ale również wskazać poprzez podanie numeru, artykułu, paragrafu bądź ustępu określonego aktu prawnego, przepisy, których dotyczą sformułowane w skardze zarzuty. Przy czym błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy, bądź o błędzie posłużenia się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Druga podstawa skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania również powstałego na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, należy podać na czym zdaniem skarżącego polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także wyjaśnić jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie na gruncie stanu faktycznego sprawy. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, koniecznym jest natomiast wykazanie wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w niniejszej sprawie nie występują.
W skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontrolnej działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Jedyny wyjątek od tej zasady może mieć miejsce w przypadku nieważności postępowania, a jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie żadna z jej przesłanek nie występuje.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. i opiera się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano jednak żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w ocenie autora skargi kasacyjnej został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Zarzut naruszenia wyżej powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego ocenić należy, jako nieskuteczny. Przepis ten ma charakter procesowy i jest stosowany przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji przepisu tego nie mógł naruszyć, gdyż go nie stosował. Wprawdzie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem oceniał, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami postępowania, w których została ona wydana to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli zaskarżonej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował.
Podkreślić należy, iż Sąd administracyjny kontroli tej dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenia przepisów tej ustawy nie wykazano.
Sformułowany zatem w ten sposób zarzut naruszenia przepisów postępowania bez powiązania z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł być uznany za odpowiadający wymogom określonym w powołanym na wstępie art. 174 pkt 2 i art. 176 ustawy P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.