Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 284/08, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie skargi Gminy Jaworze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 lutego 2008 r. nr NP/III/0911/84/08, w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Uchwałą z dnia 28 grudnia 2007 r. Nr XII/121/07, Rada Gminy w Jaworzu ustaliła zasady korzystania ze stołówki w publicznych przedszkolach samorządowych prowadzonych przez tą Gminę. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 2 stycznia 2008 r.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając ją za niezgodną z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty ustalanie zasad korzystania ze stołówki należy do organu prowadzącego szkołę, przez który należy rozumieć organ wykonawczy Gminy, co wynika m.in. z treści art. 67a ust. 4 tej ustawy, który uprawnia organ prowadzący szkołę do zwalniania z opłat za korzystanie ze stołówki. Zdaniem organu nadzoru takie zwolnienia mogą być dokonywane wyłącznie w drodze indywidualnej decyzji wydawanej przez organ wykonawczy. Uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę na gruncie art. 67a ust. 4 oznacza, że jest on nim również w przypadku art. 67a ust. 2, gdyż wykładnia systemowa skłania do wniosku, iż w obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć to samo znaczenie.
Wojewoda wskazał nadto, że w art. 67a ust. 2 stołówka szkolna wymieniona jest w liczbie pojedynczej, co także przemawia za kompetencjami organu wykonawczego. W szczególności wykluczona jest możliwość przyjęcia aktu generalnego mającego charakter prawa miejscowego. Akt określający wysokość i zasady prowadzenia opłat w konkretnych stołówkach nie ma cech takiego prawa, a w szczególności nie może być uznany za akt generalny skierowany do nieokreślonego adresata. Nie podlega więc on publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru zwrócił w końcu uwagę na okoliczność, że szkoły są prowadzone również przez pozostałe, obok gmin, jednostki samorządu terytorialnego, w których nie obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących. W rezultacie uznał, że podjęcie przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Jaworze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem. Opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że przewidziane w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty ustalenie zasad korzystania ze stołówki w szkole prowadzonej przez gminę spoczywa na organie wykonawczym gminy, a Rada Gminy Jaworze uchwalając przedmiotową uchwałę przekroczyła zatem swoje kompetencje. Stanowiska tego Sąd pierwszej instancji nie podzielił, bowiem jest ono oparte na błędnych przesłankach i argumentach. Jest on sprzeczny z art. 3 pkt 5 tej ustawy, który w ramach słowniczka ustawowego stanowi, że organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego (obok innych podmiotów nie wchodzących w grę w tym przypadku). Zgodnie z art. 3 zdanie pierwsze cyt. ustawy tak należy rozumieć pojęcie organu prowadzącego użyte w przepisach ustawy, jeżeli nie zawierają one bliższego określenia.
Art. 67a tego nie czyni, w związku z czym użyte w nim pojęcie organu prowadzącego szkołę gminną oznacza, że jest nią gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie któryś z jej organów. Natomiast gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w stosunku do szkół i przedszkoli (art. 3 pkt 1 ustawy) prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego między poszczególne organy tych jednostek dokonano w art. 5c. W przepisie tym nie ujęto jednak zadań i kompetencji z art. 67a, który także nie wskazuje właściwości określonego organu mającego realizować zadania organu prowadzącego szkołę. Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą pewne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP doprecyzowana jest w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a wójt jest organem wykonawczym. Ten funkcjonalny podział ról między organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Z jednej bowiem strony słusznie skarga powołuje się na ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej domniemanie kompetencji rady gminy, ale trafnie organ nadzoru wskazuje na zakaz wkraczania organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego. Dlatego też wymaga oceny charakter zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem mówi on wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Ustalenie, uchwalenie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, polegającej na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad.
W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za organ wykonujący te zadania organu prowadzącego szkołę należy uznać radę gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiony jest przy tym argument Wojewody powołujący się na art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i na względy wykładni systemowej. Dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie organu prowadzącego szkołę jest zdefiniowane w art. 3 pkt 5 cytowanej ustawy i takie jest jego rozumienie we wszystkich przepisach, w których występuje.
Natomiast wykonywanie zadań organu prowadzącego przez konkretny organ gminy jest właśnie zależne od ich rodzaju i charakteru. Z kolei, w ramach obecnego postępowania sądowego, nie mieści się rozstrzyganie o właściwości organu do zwalniania z opłat na podstawie art. 67a ust. 4 cyt. ustawy, gdyż jest to odrębne zadanie od określonego w ust. 2 tego artykułu, a w razie przyjęcia poglądu organu nadzoru, co do realizacji tego zadania w drodze indywidualnej decyzji, właściwość wójta wywodziłaby się z dyspozycji art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto wbrew stanowisku Wojewody w ramach jednego artykułu ustawy można przewidzieć wyodrębnione zadania zarówno dla organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Czyni to zresztą sama ustawa o systemie oświaty w art. 5c, który kompetencje zawarte w poszczególnych artykułach ustawy rozdzielił między organy stanowiące i wykonawcze (art. 5 ust. 7 i 9, art. 58 ust. 3 i 6, art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 ust. 1, 5 i 6).
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na istotne zagadnienie występujące w sprawie, a mianowicie, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 67 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Formułując w tej mierze negatywne stanowisko Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie wskazał na cechy, jakie winny posiadać przepisy prawa miejscowego, a więc, że musi ono zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Sąd I instancji uznał za wadliwą ocenę Wojewody, która odmówiła przypisania tych cech przedmiotowej uchwale. Problematyka prawa miejscowego istotnie rodzi trudności interpretacyjne, wynikające ze stanu legislacji. Ogólne pojęcie tego prawa zawiera art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów je stanowiących. Wśród tych organów art. 94 Konstytucji wymienia organy samorządu terytorialnego.
Terminologia konstytucyjna została uwzględniona w ustawie o samorządzie gminnym. Istotny dla wyniku niniejszej sprawy przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Sąd podniósł, iż Wojewoda błędnie wskazał na elementy przedmiotowe uchwały akcentując, że dotyczy ona stołówek w konkretnych przedszkolach. Tymczasem powszechność obowiązywania ma charakter podmiotowy polegający na tym, że dane przepisy są prawem dla wszystkich z określonej grupy podmiotów, którzy znajdą się w przewidzianej przez te przepisy sytuacji. Z tego punktu widzenia obojętne jest, czy uchwała reguluje zasady korzystania z jednej, kilku, czy też wszystkich stołówek szkolnych. Ważne jest bowiem to, że wszyscy uczniowie i ich rodzice, odpowiednio – jednej, kilku lub wszystkich szkół, objęci będą mocą obowiązującą tej uchwały.
Nie stanowi ona przy tym aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż zasady korzystania ze stołówki, obejmujące również wysokość opłat, skierowane są zasadniczo do rodziców, którzy ponoszą wydatki związane z korzystaniem ze stołówki przez ich dzieci. Dla uchwał wydanych na podstawie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie ma więc znaczenia użycie w tym przepisie pojęcia "stołówka" w liczbie pojedynczej. Wynika to jedynie z techniki redakcyjnej, która w dodatku znajduje racjonalne wytłumaczenie, polegające na nawiązaniu do ustępu pierwszego tego artykułu. Wynika z niego, że urządzenie stołówki nie jest zadaniem obowiązkowym, lecz fakultatywnym szkoły i to od jej kierownictwa zależy, czy zostanie ona zorganizowana. Dlatego też użycie w tym przepisie liczby pojedynczej uzasadniało powtórzenie tej formy w kolejnych przepisach cyt. artykułu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji generalny i abstrakcyjny charakter omawianej uchwały także nie może budzić wątpliwości. Ta pierwsze cecha wyraża się w tym, że uchwała nie jest skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, lecz oznacza go przez ogólne pojęcia rodziców i uczniów. O abstrakcyjności przepisu prawa mowa jest natomiast wówczas, gdy reguluje ona postępowanie adresata normy prawnej w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednostkowej sytuacji. Również i ten wymóg jest spełniony w rozpatrywanym przypadku, gdyż zasady korzystania ze stołówek objętych uchwałą obowiązywać będą przez cały czas ich funkcjonowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz, że spełnia ona również wymogi art. 7 tej ustawy.
Od powyższego wyroku Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył go w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego: przepisu art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez błędną jego wykładnię.
Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano iż, skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku i w całości podtrzymuje argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym gdzie uznano, iż zadanie nałożone na organ prowadzący szkołę przez przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty wykonuje organ wykonawczy gminy. Skarżący nie popiera twierdzenia Sądu, iż w sytuacji, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 ustawy oświatowej do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za organ wykonujący te zadania organu prowadzącego szkołę należy uznać radę gminy. Pogląd taki nie zasługuje na uznanie zważywszy na to, że zasady korzystania ze stołówek szkolnych określać mają także pozostałe samorządowe organy prowadzące - powiaty i województwa.
Odnosząc się do wywodu Sądu odnośnie art. 5c ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca dokonał podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego szkoły między poszczególne organu jednostek samorządu terytorialnego podniesiono, iż według podziału kompetencji wynikającego z art. 5c ustawy o systemie oświaty nie można w sposób jednoznaczny ustalić, który organ powinien określić zasady korzystania ze stołówki szkolnej, ponieważ ustawodawca wprowadzając do ustawy oświatowej art. 67a nie dokonał równocześnie nowelizacji art. 5c tejże ustawy. Stosując zasadę pro analogiom do podziału kompetencji wskazanego w cytowanej ustawie, zadanie to należy – zdaniem skarżącego – przypisać organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Analiza przepisu art. 5c, a dokładnie sposobu, w jaki ustawodawca dzieli realizację kompetencji organu prowadzącego pomiędzy poszczególne organy jednostek samorządu terytorialnego pozwala na przyjęcie, że sprawy dotyczące organizacji korzystania ze stołówek prowadzonych przez szkoły powinny należeć do organu wykonawczego, gdyż kompetencje organu stanowiącego są inne.
Powołując się na stosowne przepisy prawa materialnego skarżący uznał, iż rada gminy, w zakresie spraw oświatowych, podejmuje jedynie strategiczne decyzje - związane z funkcjonującą na terenie danej gminy siecią szkół i placówek. Pozostałe sprawy należą do wójta. Skoro to szkoła, a nie rada gminy podejmuje decyzję o utworzeniu stołówki, brak jest podstaw do twierdzenia, że zasady korzystania z tej stołówki nie mógłby ustalić wójt, realizując kompetencję organu prowadzącego daną szkołę, zwłaszcza tych określonych w art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej.
Ponadto, zdaniem skarżącego, przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty doprowadziła w konsekwencji do błędnego uznania omawianej uchwały za akt mający charakter przepisu prawa miejscowego.
W in fine skargi kasacyjnej wskazano na zmiany w ustawie o systemie oświaty, którymi ustawodawca doprecyzował niejasności interpretacyjne, wynikające z braku dostatecznie klarownego określenia organu uprawnionego do wykonywania zadań wynikających z art. 67a ustawy oświatowej i uznał, iż "warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokości opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły wraz z organem prowadzącym szkołę". Ponieważ te przepisy nie obowiązywały w dniu podjęcia uchwały przez Radę Gminy, to i tak, zdaniem skarżącego, jego wykładnia w tej materii jest słuszna.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa. Została szczegółowo przedstawiona i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach argumentację. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ww. ustawy przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć m.in. jednostkę samorządu terytorialnego. Taką jednostką w niniejszej sprawie jest gmina. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Taką ustawą jest powołana wyżej ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która w art. 5c określa organ jednostki samorządu terytorialnego, posiadający kompetencje do wykonywania poszczególnych enumeratywnie wyliczonych, zadań ujętych w tej ustawie.
Bezsporne jest, iż przepis ten nie wskazywał w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały, organu gminy, który miałby mieć kompetencje do określania zasad i wysokości korzystania ze stołówki. Ponieważ w tym zakresie art. 67a ust. 2 ustawy oświatowej odwoływał się do pojęcia "organu prowadzącego" to zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organem gminy (gmina – jako organ prowadzący szkołę) uprawnionym do ustalania tych zasad jest rada gminy.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można tych kompetencji ustalać na podstawie art. 5c ustawy o systemie oświaty poprzez analogię.
Przepis ten enumeratywnie określa kompetencje poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego, ma więc charakter normy szczególnej, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną, nie podlega wykładni rozszerzającej, a tym bardziej – stosowania analogii.
Również podniesiony w skardze kasacyjnej argument dotyczący późniejszej nowelizacji powołanego przepisu art. 5c,w wyniku której stosowne kompetencje w zakresie ustalania zasad z korzystania ze stołówki, przyznała odpowiednio organowi wykonawczemu gminy, nie może przemawiać za przejętym przez organ nadzoru stanowiskiem. Wręcz przeciwnie – jest to argument przemawiający za uznaniem, iż do czasu nowelizacji powołanego przepisu kompetencje te należały do rady gminy. W przeciwnym wypadku zbędna byłaby zmiana tego przepisu.
Z tych wszystkich względów uznając, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa i skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.