Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Go 17/05 uchylił zaskarżoną przez W. W. decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] nr [...], w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Dyrektor Urzędu Celnego w [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 21 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) obciążył firmę W. W. "I." Transport Drogowy karą pieniężną w wysokości 2 880 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Przejazd ten został – zdaniem organu – stwierdzony w dniu 17 września 2003 r. o godz. 2052, co zostało wykazane w protokole nr 5326/2003.
W odwołaniu od powyższej decyzji "I." Międzynarodowy Transport Drogowy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność poprawności uzyskanych wyników nacisków na osie pojazdów, a także wpływu sposobu przejazdu przez wagę na uzyskiwane wyniki. Jednocześnie wniesiono o uwzględnienie przesłanek art. 43 ustawy Prawo przewozowe, co do ewentualnej odpowiedzialności kierowcy-załadowcy za rozmieszczenie ładunku w naczepie. Na wypadek nie uwzględnienia wniosków firma "I." wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle powołanych przepisów pomiar masy całkowitej i nacisku na osie został wykonany prawidłowo, jak również zasadnie naliczono karę pieniężną. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że każdy parametr pomiaru (masa i nacisk na osie) jest oceniany odrębnie i za każde przekroczenie przewidziana jest kara pieniężna, do której nałożenia organ celny jest zobowiązany przez odpowiednie przepisy. Organ podkreślił, że ważenie odbyło się zgodnie z obowiązującymi zasadami, a jakakolwiek nieprawidłowość byłaby wykazana przez urządzenie pomiarowe.
W. W. złożył skargę na powyższą decyzję podnosząc, że organ II instancji nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego rozbieżności pomiaru nacisku na poszczególnych osiach pojazdu, a także nie rozpatrzył wniosku dowodowego z opinii biegłego. Powołując się na pismo Urzędu Celnego z dnia 31 października 2003 r. i na fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczący dopuszczalnego błędu pomiarowego wagi skarżący podniósł, że organy celne same przyznają, że urządzenia pomiarowe mogą wskazywać fałszywe wyniki, które istotnie różnią się od rzeczywistych wielkości. Nakładanie kar na podstawie takich pomiarów narusza – zdaniem skarżącego – zasadę proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji RP, gdyż obywatel nie jest w stanie – nawet przy dochowaniu należytej staranności – uniknąć kary. Ponadto skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż jako podstawę rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie przytoczył m.in. art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Tymczasem art. 13 cytowanej ustawy został znowelizowany przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) i wszedł w życie w dniu 24 listopada 2003 r. Artykuł 13 został znowelizowany między innymi w ten sposób, że skreślono ustępy 2a i 2b, a w ustępie 2 pozostawiono jedynie dwa punkty. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji oparł decyzję na nieobowiązującym stanie prawnym.
Ponadto Sąd podniósł, że organ II instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, przede wszystkim zaś nie odniósł się do wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność poprawności uzyskanych wyników nacisku na osie pojazdów, a także wpływu sposobu przejazdu przez wagę na uzyskiwane wyniki nacisku na osie. Organ nie zajął bezpośrednio stanowiska w przedmiocie tego wniosku, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zatem rozważyć czy wniosek dowodowy dotyczy istotnej dla sprawy okoliczności, oraz czy przyczyni się on do wyjaśnienia kwestii związanych z procedurą ważenia, którym organ poświęcił sporo uwagi w uzasadnieniu.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, iż należałoby sprawdzić czy dochowano przewidzianej prawem procedury przy przeprowadzaniu pomiaru, określonej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636 ze zm.). Organ II instancji powinien zwrócić uwagę, iż odpowiedni akt wykonawczy do cytowanej ustawy, a więc rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. z 2004 r. Nr 35, poz. 316) został wydany dopiero dnia 10 lutego 2004 r. i wszedł w życie z dniem 13 marca 2004 r. W ocenie Sądu wątpliwości budzi zatem istnienie wiążących przepisów metrologicznych, których stosowanie przez organ ma charakter obligatoryjny, a które obowiązywałyby pomiędzy wejściem w życie ustawy Prawo o miarach, a wejściem w życie cytowanego rozporządzenia. W tym właśnie okresie została wydana zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.
Natomiast powoływane niekiedy zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000 r. Nr 6, poz.
- 40) nie może w świetle art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez to, że Sąd uchylił decyzję organu celnego drugiej instancji dopatrując się naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy organ ten rozpatrywał sprawę w oparciu o pełny i należycie oceniony materiał dowodowy,
- 2. naruszenie prawa materialnego – art. 9 pkt 3 (w brzmieniu z dnia 10 lutego 2004 r.) ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 243, poz. 2441) w zw. z art. 27, art. 29 i art. 29a tej ustawy przez ich pominięcie, a w związku z tym także przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzania przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000 r. Nr 6, poz.
- 40) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych jakim powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316) polegające na błędnym przyjęciu, że akty te jako całość określają procedury metrologiczne rozumiane jako czynności ważenia pojazdów samochodowych, a tym samym mają zastosowanie w postępowaniu zmierzającym do nakładania kar za przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym,
- 3. naruszenie prawa materialnego – art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) przez jego pominięcie, a w związku z tym błędne przyjęcie, że organ celny drugiej instancji orzekał w oparciu o nieobowiązujący stan prawny.
Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że strona składała wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla wykazania następujących okoliczności: poprawności uzyskanych wyników nacisków na osie zawartych w protokole ważenia, oraz wpływu sposobu przejazdu przez wagę na uzyskiwane wyniki nacisku na osie. Zatem zakres tezy dowodowej pokrywał się w całości z zakresem wymagań metrologicznych stawianych wadze w świadectwie legalizacji. Nie było zatem potrzeby zasięgania opinii rzeczoznawcy. Co do sposobu przejazdu przez wagę, to kierowca był poinstruowany przez odpowiednie znaki drogowe o ograniczeniu prędkości, a tor jazdy wyznaczało samo urządzenie wagowe za pomocą wyraźnie oznakowanych barierek.
Tym samym, w świetle faktu, że używana przez organ celny waga miała ważne świadectwo legalizacji, a oprzyrządowanie komputerowe nie wykazało błędu w procesie ważenia (m.in. w sposobie najazdu na wagę), nie było uzasadnionej potrzeby posłużenia się w tym zakresie opinią biegłego. Z uwagi na to, uchybienia w postaci nie odniesienia się przez organ odwoławczy do wniosku dowodowego nie można uznać za uchybienie mogące mieć wpływ na wynik postępowania.
Ponadto skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucając organowi celnemu drugiej instancji naruszenie prawa materialnego – przepisów ustawy Prawo o miarach, stwierdził, że w okresie orzekania w sprawie przez organy celne nie obowiązywały żadne przepisy odnoszące się do procedur przy przeprowadzaniu pomiarów nacisku na osie pojazdu. Za takie przepisy Sąd uznał przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o miarach – wymienione na wstępie zarządzenie Prezesa GUM i rozporządzenie MGPiPS i stwierdził, że stosowanie tych przepisów przez organ celny jest obligatoryjne.
Nie można się zgodzić z tym poglądem Sądu. Wprawdzie rzeczywiście w dacie ważenia pojazdu nie obowiązywał żaden z tych przepisów, ale nie można mówić, że w związku z tym działanie organów celnych było pozbawione podstawy prawnej w tym zakresie, gdyż organy celne nie orzekały w oparciu o przepisy ustawy Prawo o miarach i o przepisy wykonawcze do niej, ani też nie miały obowiązku stosować tych przepisów. Przepisy te bowiem nie regulują postępowania przy samych czynnościach ważenia pojazdów, a odnoszą się do wymagań jakie winny spełniać urządzenia wagowe do ważenia pojazdów samochodowych w ruchu. Organy celne miały obowiązek posługiwać się wagami, które posiadały ważne świadectwo legalizacji i ten obowiązek wypełniły. W myśl przepisów art. 27, art. 29 i art. 29a ustawy Prawo o miarach urządzenia wagowe, którymi posługiwał się organ celny takie ważne świadectwa legalizacji posiadały.
Ponadto – zaznaczył skarżący - Sąd wskazał, że w dniu 24 listopada 2003 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Ponieważ na mocy tej ustawy została zmieniona treść art. 13 ustawy o drogach publicznych w taki sposób, że skreślono lub zmieniono tekst jednostek redakcyjnych tego przepisu (ust. 2a i ust. 2b), to Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie wskazując na te ustępy art. 13 ustawy jako podstawę prawną swojego działania, orzekał w oparciu o nieistniejące przepisy, czyli bez podstawy prawnej.
Sąd jednak pominął w swych rozważaniach przepis art. 10 ustawy nowelizującej, na mocy którego sprawy administracyjne wszczęte na podstawie przepisów zmienianej ustawy toczą się dalej na podstawie jej przepisów. Wbrew zatem twierdzeniu Sądu organ celny II instancji orzekał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jest bezpodstawny. Zasadnie bowiem Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do zgłoszonych wniosków dowodowych. Bezsporne jest, iż stosowny wniosek dowodowy z opinii biegłego został zgłoszony przez skarżącą firmę w odwołaniu od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w [...].
Wniosek ten nie został uwzględniony, a Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie w żaden sposób się do niego nie odniósł, chociaż był do tego zobligowany przepisami zarówno dotyczącymi postępowania dowodowego, jak i art. 107 § 3 kpa.
To właśnie w uzasadnieniu decyzji organ winien ustosunkować się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnić przyczyny niedopuszczenia wnioskowanego dowodu. Tego obowiązku nie może zastąpić przedstawione w tym zakresie stanowisko organu w odpowiedzi na skargę. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast jako zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. bezpodstawnie bowiem uznał, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym stanie prawnym.
Wprawdzie z dniem 24 listopada 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) nowelizująca m.in. art. 13 ustawy o drogach publicznych stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, ale jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej stosownie do art. 10 ww. ustawy sprawy wszczęte i niezakończone do czasu wejścia jej w życie decyzją ostateczną, toczą się na podstawie dotychczasowych przepisów. Tak więc organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia sprawy przepisy prawa.
Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca również naruszenie prawa materialnego przez uznanie, że w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji brak było szczegółowej regulacji prawnej w kwestii warunków przeprowadzania kontroli pojazdów w zakresie określenia wielkości dynamicznego obciążenia osi pojazdu, a w konsekwencji naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
W dacie przeprowadzania kontroli pojazdu obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 z późn. zm.), która w art. 9 pkt 3 zawierała delegację upoważniającą do określenia w drodze rozporządzenia wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej. Delegacja ta została zrealizowana dopiero przez wydanie w dniu 10 lutego 2004 r. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316) obowiązujące od 13 marca 2004 r. Do czasu wydania tego aktu obowiązywało wydane na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach, zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych (Dz. Urz. Miar i Prób Nr 6, poz. 40).
Zarządzenie nr 39 jako nieposiadające waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego, stanowiło akt o charakterze wewnętrznym. Nie mogłoby zatem stanowić podstawy prawnej decyzji, jednakże w niniejszej sprawie nie stanowiło ono podstawy prawnej decyzji (którą prawidłowo określono powołując stosowne przepisy ustawy o drogach publicznych), gdyż zarządzenie to regulowało zasady prawnej kontroli metrologicznej, jakiej poddawane były przyrządy pomiarowe przez organy administracji w formie legalizacji, bądź zatwierdzenie typu, nie zaś zasady prowadzenia postępowania w tych sprawach.
Podkreślenia wymaga, że zarówno pod rządami ustawy z 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach, jak i obecnie obowiązującej ustawy z 2001 r., mogły być użytkowane tylko te przyrządy pomiarowe, które posiadały ważną legalizację. Ustawa z 11 maja 2001 r. w art. 4 pkt 8 określa wymagania metrologiczne jako wymagania zasadnicze i szczegółowe, którym musi odpowiadać przyrząd pomiarowy, zdefiniowane we właściwych przepisach, zaś w myśl art. 4 pkt 9 prawna kontrola metrologiczna to działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach.
Legalizacja zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy to sprawdzenie, stwierdzenie i poświadczenie dowodem legalizacji, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone w przepisach, przy czym pojęcie to obejmuje legalizację pierwotną (po raz pierwszy po wyprodukowaniu przyrządu) i legalizację ponowną (każdą kolejną).
Błędnie Sąd I instancji przyjął, iż w czasie trwania postępowania brak było regulacji określającej szczegółowe wymagania dla wag samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu oraz warunków ich stosowania, a to wobec wewnętrznego charakteru zarządzenia i utraty jego mocy obowiązującej z dniem 30 czerwca 2002 r.
Rozumowanie Sądu mogłoby się ostać gdyby ustawodawca nie zamieścił szczególnych przepisów w rozdziale 8 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach.
Otóż stosownie do art. 27 tej ustawy, przyrządy pomiarowe zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie ustawy, niespełniające jej przepisów mogą być nadal legalizowane o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
Z powyższego przepisu wynika, iż pomimo wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r., zachowały w zakresie legalizacji moc przepisy dotychczasowe, a więc wydane na podstawie ustawy z 3 kwietnia 1993 r.
W art. 29 przedłużono także moc obowiązującą dotychczasowych przepisów wykonawczych w zakresie prawnej kontroli metrologicznej (nie dłużej jednak niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy).
Tak więc do czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 10 lutego 2004 r. obowiązywały w tym względzie przepisy dotychczasowe, które zawarte były w zarządzeniu nr 39.
Nadmienić należy, iż nowelą do ustawy Prawo o miarach z 27 maja 2004 r. wprowadzony został przepis art. 29a,w którym przewidziano możliwość dalszej legalizacji ponownej (przyrządów pomiarowych zalegalizowanych do dnia 31 grudnia 2003 r.) wyznaczając granice czasowe do 21 grudnia 2013 r.
W związku z tym w skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono konieczność uwzględnienia faktu, iż waga służąca do ważenia pojazdu posiadała ważne świadectwo legalizacji.
Wprawdzie zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia prawa materialnego jest trafny, ale z uwagi na nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, który prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.