Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 22/09 po rozpoznaniu skargi R. C. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązał Komendanta do wydania orzeczenia w sprawie wniosku ww. z dnia 30 grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. R. C. – emerytowany funkcjonariusz Policji, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, gdyż prawo to nabył wcześniej i nadal mu przysługuje.
W odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2009 r. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku wskazał, iż emerytom policyjnym żądany równoważnik nie przysługuje, bowiem ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji nie przewiduje wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu, a dodatkowo uchylono § 8 i ust. 2 § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co spowodowało, że osoby uprawnione do pobierania zaopatrzenia emerytalnego, od dnia 1 stycznia 2006 r. definitywnie utraciły prawo do żądanego równoważnika.
W następstwie rozpoznania zażalenia R. C. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w piśmie z dnia 27 lutego 2009 r. podtrzymał stanowisko organu I instancji, nie dopatrując się bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. C. podniósł, iż nie wydano decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego, bowiem nie można za taką uznać pisma z dnia 27 lutego 2009 r., które jednocześnie nie rozpatruje co do istoty zażalenia na bezczynność organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bądź o jej oddalenie wskazując, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jedynie w sprawach, rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych zaskarżalnych do sądu administracyjnego, zaś przedmiotowa sprawa do takich nie należy, bowiem w obecnym stanie prawnym odmowne rozstrzygnięcie wniosku o wypłatę równoważnika następuje w formie pisemnej czynności materialno-technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze dotychczasowe regulacje prawne w sprawie przyznawania emerytowanym policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu, tj. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), który został uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. z dniem 1 stycznia 2006 r., przepis art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn.
Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), jak również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008, nr 8, poz. 141), którym orzeczono, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów było powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zatem wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony w drodze decyzji administracyjnej.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, którym w tym przypadku jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy – § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (...) – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, stanowiska organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz, że pozostawał on w bezczynności, bowiem powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.
Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesiono skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzucono: naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w zw. z art. 91 ustawy o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) poprzez ich błędną wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, iż w kontekście art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma zastosowanie art. 91 ustawy o Policji, bowiem stosowanie odpowiednio przepisów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, powinno być ograniczone tylko do zapewnienia emerytowanemu policjantowi realizacji uprawnienia wynikającego z art. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy, tj. przydziału lokalu, gdy emeryt nie posiada mieszkania, a w przypadku, gdy lokal ten uzyskał – stosowania w odniesieniu do lokali pozostających w zarządzie organów Policji – przepisów w zakresie praw i obowiązków najemcy i ustalania stawek czynszu, a także wydawania do ogółu lokali przydzielonych decyzją administracyjną – decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Odpowiednie stosowanie przepisów powinno sprowadzać się li tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1–2 i ust. 4–5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.
Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. Nr 167, poz. 1754).
Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w przywołanych w pismach i zażaleniu R. C., orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w indywidualnej sprawie, sądy wskazały, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jako bezprzedmiotowej nie pozostaje właściwą formą wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. Sądy nie rozstrzygały natomiast kwestii istnienia prawa do omawianego równoważnika, zaś w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08) opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ww. ustawy stwierdzając, iż "jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy".
Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że "w świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że – a contrario – uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom". Zatem, w oparciu o dokonaną wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) uzasadnione jest twierdzenie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów ww. ustawy.
Ponadto delegacja ustawowa zawarta w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji upoważnia ministra spraw wewnętrznych i administracji wyłącznie do wydania rozporządzenia regulującego zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania omawianego równoważnika, przy uwzględnieniu m.in. podmiotów uprawnionych do jego otrzymania. Należy zatem przyjąć, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając akt wykonawczy w oparciu o zacytowaną delegację, uprawniony jest do uregulowania kwestii techniczno-proceduralnych związanych z przyznawaniem równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.
Zatem to przepis § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emeryta i rencisty policyjnego. Użyte sformułowanie "przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do jego otrzymania" nie może być oczywiście postrzegane jako upoważnienie do określenia szerszego niż wynikający z przepisów ustawowych kręgu uprawnionych do uzyskania równoważnika za remont lokalu. Wyrażenie to stanowi bowiem wyłącznie wytyczną wskazującą na konieczność uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia wszystkich podmiotów, którym na mocy przepisów ustawowych przyznane zostało prawo do równoważnika za remont lokalu. Na mocy przepisów art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzenie emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emeryci i renciści policyjni nie zostali uprawnieni do uzyskania innych świadczeń niż te, które zostały wprost wskazane w ww. ustawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok WSA w Gdańsku narusza wskazane artykuły 7 i 87 Konstytucji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w przypadku braku przepisów prawa materialnego, bowiem z ich treści wynika teza, iż umocowanie Policji do podejmowania określonych czynności prawnych winno wynikać z przepisów prawnych, tj. z ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z przepisów wykonawczych wynikających z określonych tą ustawą delegacji oraz z przepisów Kodeksu postępowania karnego. Zatem jeżeli przepisy prawa nie przyznają uprawnień Policji w określonym zakresie to nie jest dozwolone podejmowanie jakichkolwiek czynności prawnych w tym zakresie. Pogląd wyrażający się w tezie "co nie jest zabronione jest dozwolone" nie dotyczy organów Policji.
Skarżący stoi na stanowisku, iż po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność organu, której celem jest zobowiązanie do wydania decyzji, dopuszczalna jest jedynie w sprawach, w których rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 52/07. Z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje uprawnień innym podmiotom niż policjantowi do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego skarga na bezczynność organu wniesiona przez emeryta czy rencistę policyjnego winna zostać odrzucona. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny.
Zaskarżony wyrok WSA w Gdańsku narusza nie tylko art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku do rozpatrzenia wniosków o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ale także art. 19 i 20 tegoż Kodeksu w zakresie uznania, iż jest to organ władny do wydania decyzji a ponadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzję wydałby organ niewłaściwy i byłaby objęta wadą prawną skutkującą jej nieważnością, także z uwagi na brak jest podstawy prawnej.
Nie można uznać, iż R. C. posiada nabyte prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] marca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w Sopocie (zobowiązano do wydania decyzji [...] w Gdańsku) przyznano stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia i jednocześnie określono, że "wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek". Z tego wynika, iż właściwy organ winien co roku po złożeniu oświadczenia wydać stosowną decyzję. Brak decyzji uzupełniających-waloryzujących świadczenia powoduje, że decyzje administracyjne bezterminowe nie wywołują skutków w kwestii wypłaty należności od dnia 1 stycznia 2006 r. Zgodnie z § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przepisy rozporządzenia miały także zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Po tej dacie wymagane było wydanie nowych decyzji ustalających prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu.
W przypadku składanych oświadczeń przez emerytów i rencistów policyjnych, do których nie zostały wydane decyzje odmowne żądania takie wykraczają poza zakres właściwości organu I instancji i organ Policji powinien o tym powiadomić osoby składające oświadczenia, co też w tym konkretnym przypadku uczyniono pismem z marca 2006 r.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z podniesionymi zarzutami. Wśród zarzutów tych nie wskazano żadnego przepisu, który zostałby naruszony przez Sąd I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy.
W związku z tym, zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, należało przyjąć stan faktyczny sprawy wskazany przez Sąd I instancji. W[prawdzie Sąd przywołał treść wniosku skarżącego, w którym domagał się on wypłaty równoważnika na podstawie dotychczasowej decyzji, jednakże kwestii tej w sposób kompleksowy nie rozwiązał. Ponieważ skarga kasacyjna nie formułuje w tym zakresie stosownego zarzutu, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do ustosunkowania się do tej kwestii. Natomiast zdaniem Sądu I instancji we wniosku tym skarżący domaga się wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego na podstawie obowiązujących przepisów. Przy tak przyjętej koncepcji wniosku, należy uznać stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe i nienaruszające wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Bezspornym bowiem jest, iż kwestie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu rozstrzygane są w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, o czym stanowi art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.
Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Oznacza to, iż złożenie wniosku o przyznanie takiego równoważnika wszczyna postępowanie, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., a organ zobligowany jest rozstrzygnąć sprawę w formie procesowej. Obowiązek wydania decyzji wynika z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Przy czym nie ma tutaj znaczenia, czy wnioskodawca jest, czy też nie jest uprawniony do uzyskania takiego równoważnika, bowiem te kwestie winny być rozstrzygane procesowo. Jeżeli brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Przy czym uchylenie przepisu § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U.
Nr 100, poz. 919), nie powoduje, że sprawa dot. równoważnika za remont lokalu straciła charakter sprawy administracyjnej, bo ma ona taki charakter niezależnie od tego czy ze stosownym wnioskiem w tym zakresie wystąpiła osoba uprawniona do jego otrzymania czy też nieuprawniona.
Wskazać przy tym należy, że brak podjęcia przez organ decyzji, która rozstrzygałaby o prawie do takiego równoważnika lub też ew. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, pozbawia skarżącego ochrony prawnej wynikającej z możliwości zaskarżenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych też względów należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż udzielenie skarżącemu informacji wyjaśniającej stanowisko organu dot. możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy istniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, stanowi o bezczynności organu.
Jednocześnie stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy w służbie, to tym samym organem właściwy do rozpoznania wniosku emeryta odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku czynnego funkcjonariusza, stosownie do § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2008 r.
Stwierdzić więc należy, iż chybione są zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 i art. 30 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... w zw. z art. 91 cyt. ustawy o Policji jest całkiem chybiony. Przepisy te określające uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin nie były przez Sąd I instancji stosowane, bowiem sprawa dotyczyła bezczynności organu i nie mogła odnosić się do zasadności samego żądania przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.