Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2228/12 oddalił skargę W. R. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Raportem z dnia 1 sierpnia 2011 r. sierż. szt. W. R. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Komendant Rejonowy Policji Warszawa I, rozkazem personalnym nr 303 z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił sierż. szt. W. R. ze służby w Policji z dniem 1 sierpnia 2011 r. w związku z pisemnym żądaniem rozwiązania stosunku służbowego. Rozkaz ten podpisany został przez I Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I – A. K. – działającego z upoważnienia Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, nadanego decyzją Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr 26/11 w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I. Pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. W. R. wniósł do Komendanta Stołecznego Policji odwołanie od ww. rozkazu personalnego, zwracając się z prośbą o wycofanie raportu z 1 sierpnia 2011 r. o zwolnienie ze służby. Wyjaśnił, że podczas sporządzania raportu o zwolnienie ze służby był w stanie silnych emocji związanych z sytuacją rodzinną, mieszkaniową i służbową.
Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, rozkazem personalnym nr 46/S z dnia 14 września 2011 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i datę tę ustalił na dzień 30 września 2011 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W przypadku złożenia takiego wniosku organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, ma to na celu ochronę prawa policjanta do wystąpienia ze służby.
Organ odwoławczy wskazał, iż żądanie W. R. o zwolnienie ze służby zostało prawidłowo potraktowane jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odwołanie złożonego oświadczenia mogłoby odnieść zamierzony skutek, gdyby doszło do adresata jednocześnie z żądaniem zwolnienia ze służby lub wcześniej. W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji Warszawa I wystąpienie strony z dnia 1 sierpnia 2011 r. rozpatrzył w tym samym dniu, wydając rozkaz personalny nr [...], tj. przed złożeniem przez stronę żądania w sprawie wycofania raportu z dnia 1 sierpnia 2011 r. o zwolnienie ze służby, zawartego w odwołaniu z dnia 12 sierpnia 2011 r. od przedmiotowej decyzji. Było ono zatem bezskuteczne.
Ponadto podniesiono, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określona w art. 82-87 kc. Zdaniem organu II instancji żadna z wymienionych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała.
W. R. wniósł od powyższego rozkazu personalnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2424/11, stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji. Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby został podpisany przez jego Zastępcę – A. K. oraz że umocowanie do działania dla ww. Zastępcy wywodzono z treści decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr 26/11.
Sąd podniósł, że § 1 istotnie wskazywał osobę A. K., jako upoważnionego do działania w sprawach kadrowych w czasie nieobecności Komendanta. Jednak z § 2 tej decyzji wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa I, uzależnił skuteczność działania swoich zastępców od każdorazowego imiennego wskazania zastępcy na podstawie odrębnego polecenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy tak sformułowanym zapisie § 2 omawianej decyzji brak odrębnego polecenia, imiennego wskazania zastępcy upoważnionego do podejmowania decyzji powoduje, że nie istniała podstawa prawna umocowująca Zastępcę Komendanta do działania w imieniu Komendanta. Przedmiotowy rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej, wystąpiła zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
W wyniku skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że upoważnienie jakim posługiwał się asp. szt. A. K., podpisując w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wynikało z powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I i odpowiadało wymogom ustawowym określonym w art. 268a k.p.a. i już z tego względu stanowiło samodzielną podstawę do jego działania.
Dodatkowo stwierdził, iż Komendant Rejonowy Policji Warszawa I w raporcie z dnia 27 lipca 2011 r. imiennie wskazał Zastępcę asp. szt. A. K. jako osobę go zastępującą w okresie urlopu wypoczynkowego. Ponadto zauważył, iż z przesłanych na żądanie Sądu dokumentów wynika, że pismem z dnia 27 lipca 2011 r. [...] Komendant Rejonowy Policji Warszawa I poinformował kierowników komórek organizacyjnych Komendy Rejonowej Warszawa, że w dniach: od 1 sierpnia do 9 sierpnia 2011 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym, a na czas jego nieobecności zastępować będzie go – asp. sztab. A. K. – I Zastępca Komendanta Rejonowego Policji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie Zastępca asp. szt. A. K. był uprawniony do podejmowania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I decyzji w sprawach kadrowych w pełnym zakresie, nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] został wydany przez osobę nieuprawnioną i z tego względu obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, uwzględnił ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl której Zastępca asp. szt. A. K. był uprawniony do podejmowania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I decyzji w sprawach kadrowych w pełnym zakresie.
Sąd I instancji podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez policjanta. Wobec takiego zgłoszenia, rola organu ogranicza się w istocie do określenia daty wystąpienia ze służby, która musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia.
Sąd wskazał, że dla stosowania w praktyce omawianego przepisu można wyróżnić dwa jego elementy. Pierwszy, obligatoryjny, zależny jedynie od policjanta, sprowadza się do pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element decydujący o rozumieniu całego przepisu i inicjujący proces zwolnienia, który musi się zakończyć w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty zgłoszenia wystąpienia. Drugi element, fakultatywny, to ewentualne obopólne uzgodnienie przez policjanta i organ daty zwolnienia (w terminie zakreślonym omawianym przepisem). Ten element nie może decydować o ocenie zgłoszenia wystąpienia ze służby. Takie rozumienie i stosowanie wskazanego wyżej przepisu zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych i praktyką organów.
Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, iż W. R. raportem z dnia 1 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Rejonowy Policji Warszawa I zwolnił wymienionego policjanta ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. Od rozkazu personalnego skarżący złożył odwołanie do Komendanta Stołecznego Policji, zwracając się z prośbą o możliwość wycofania raportu o zwolnienie ze służby w Policji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby mogłoby nastąpić jedynie wskutek wyrażenia na takie cofnięcie zgody przez organ. Można by też za skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia uznać taką sytuację, gdy zarówno zgłoszenie wystąpienia ze służby, jak i jego cofnięcie wpłynęły do organu jednocześnie, wówczas oświadczenia te nawzajem się znoszą. Sąd zaznaczył, że zasady te można wyinterpretować z treści samej normy art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, traktując zgłoszenie wystąpienia ze służby jako oświadczenie woli policjanta i stosując posiłkowo regulacje zawarte w art. 61 i art. 65 Kodeku cywilnego. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, co w sprawie nie miało miejsca.
Sąd I instancji odnosząc się ponadto do instytucji prawnych zawartych w art. 82 do art. 87 Kodeksu cywilnego, stwierdził ich nieprzydatność dla rozstrzygania niniejszej sprawy, albowiem instytucja wad oświadczenia woli nie jest znana prawu administracyjnemu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, gdy decyzja asp. szt. A. K. została wydana bez podstawy prawnej, nadto została oparta na błędzie w ustaleniu stanu faktycznego.
- 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 268a polegającą na uznaniu, że asp. szt. A. K. posługiwał się upoważnieniem, które wynikało z decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i odpowiadało ustawowym wymogom określonym w wskazanym przepisie,
- 3. naruszenie art. 107 kpa poprzez brak wydania odrębnego rozkazu (polecenia) przez Komendanta Rejonowego Policji, brak określenia w odrębnym dokumencie /raporcie/ do jakich czynności jest upoważniony zastępca, w jakim czasokresie, co jest przedmiotem zgody Komendanta Stołecznego Policji oraz kiedy zgoda została udzielona.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Komendant Rejonowy Policji w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w § 2 postanowił, że "imienne wskazanie zastępcy upoważnionego do podejmowania decyzji określonych w § 1 następować będzie podczas mojej nieobecności każdorazowo na podstawie odrębnego polecenia."
Wykładnia językowa i celowościowa ww. zapisu oznacza konieczność wskazania zastępcy każdorazowo poprzez wydanie odrębnego polecenia, które jest decyzją w zakresie wskazania osoby zastępującej Komendanta. Nie zachowanie formy ustalonej w decyzji lub zastosowanie innej skutkuje tym, że decyzja zostaje wydana bez podstawy prawnej, co wypełnia znamiona art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymienienie we wniosku o urlop asp. szt. A. K. jest jedynie poinformowaniem Komendanta Stołecznego Policji, że określona osoba będzie upoważniona w drodze odrębnego polecenia, którym będzie mogła się legitymować podczas wykonywania zastępstwa. Z całą pewnością wniosek o urlop nie może być uznany za odrębne polecenie, raport, czy też decyzję.
Ponadto, raport insp. M. M. został podpisany 28 lipca 2011 r. co jest wyraźnie uwidocznione na dokumencie, mimo, że samo pismo jest opatrzone datą 27 lipca 2011 r. Z przesłanych na żądanie Sądu dokumentów wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa I pismem z dnia 27 lipca 2011 [...] poinformował kierowników komórek organizacyjnych komendy Rejonowej Warszawa, że w dniach od 1 sierpnia do 9 sierpnia 2011 będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym, a na czas nieobecności zastępował go będzie - asp. szt. A. K. - I Zastępca komendanta Rejonowego, mimo, że raport o urlop został podpisany 28 lipca 2011 r. Poinformowanie o urlopie wypoczynkowym i osobie, która ma pełnić zastępstwo nastąpiło zanim Komendant Stołeczny w ogóle widział ten wniosek. Brak jest także w aktach sprawy dowodu, że taka informacja dotarła do adresatów. Komendant Rejonowy Policji wbrew wymogom określonym w art. 268a kpa nie wskazał w upoważnieniu do załatwienia której kategorii spraw należących do działania organu jest wyznaczony zastępca.
Nie można zdaniem skarżącego zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że upoważnienie, jakim posługiwał się asp. szt. A. K., podpisując w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odpowiadało wymogom ustawowym określonym w art. 268a kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła (art. 183 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2424/11, którym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił ocenę prawną w zakresie uprawnienia zastępcy asp. szt. A. K. do podejmowania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I decyzji w sprawach kadrowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że upoważnienie, jakim posługiwał się asp. szt. A. K., podpisując w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wynikało z powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I i odpowiadało wymogom ustawowym określonym w art. 268a K.p.a., i już z tego względu stanowiło samodzielną podstawę do jego działania.
Dodatkowo NSA wskazał, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa I w raporcie z dnia 27 lipca 2011 r. imiennie wskazał Zastępcy asp. szt. A. K. jako osobę go zastępującą w okresie urlopu wypoczynkowego. Z przesłanych na żądanie Sądu dokumentów wynika, że pismem z dnia 27 lipca 2011 r. [...] Komendant Rejonowy Policji Warszawa I poinformował kierowników komórek organizacyjnych Komendy Rejonowej Warszawa, że w dniach: od 1 sierpnia do 9 sierpnia 2011 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym, a na czas jego nieobecności, zastępować będzie go – asp. sztab. A. K. – I Zastępca Komendanta Rejonowego Policji (karta nr 60 – akt NSA). Z tych względów NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] został wydany przez osobę nieuprawnioną i z tego względu obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną.
Rozważania prawne poczynione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. wiązały w sprawie Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykładnią dokonaną w wyroku NSA oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Ponadto, w skardze kasacyjnej nie mogą być sformułowane zarzuty w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z zakazu sformułowanego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane z naruszeniem przepisu art. 190 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się one bowiem do polemiki ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w prawomocnym orzeczeniu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12. Merytoryczne rozpoznanie takich podstaw kasacyjnych jest więc niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, nie mógł dokonać wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów w sposób odmienny, niż wynikało to z powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji mógłby odstąpić od wykładni zastosowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdyby stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania uległ istotnej zmianie, bądź przy niezmienionym stanie faktycznym zmianie uległ stan prawny.
Wobec tego, że żadna z przedstawionych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wykładnią prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r.
W przedstawionej sytuacji całkowicie nieskuteczne pozostać musiały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, skoro zawierały one wyłącznie polemikę z wiążącą Sąd oceną prawną.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.