Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 279/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 pkt 1, § 4 i § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), odrzucił wniosek L. R. w sprawie przyznania zasiłku celowego w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy.
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż wniosek L. R. o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. należało odrzucić, ponieważ wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu 24 października 2006 r., a zatem po terminie zakreślonym do składania wniosków, o którym mowa w § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Organ stwierdził nadto, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy społecznej w postaci przedmiotowego zasiłku celowego, wynikających z § 2 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ ani on, ani żadna inna osoba w jego rodzinie, nie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym ubezpieczeniu z mocy ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. R. stwierdził, że jego wniosek pochodzi z dnia 13 października 2006 r., zaś w dniu 16 października 2006 r. był osobiście w siedzibie organu I instancji, gdzie uzyskał informację o konieczności przedłożenia zaświadczenia z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o stanie zwierząt i z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o ubezpieczeniu. Odwołujący się stwierdził również, że nie wie, dlaczego wniosek ostemplowano w organie dopiero w dniu 24 października 2006 r., a nie zrobiono tego już w dniu 16 października 2006 r. Wyjaśnił także, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 70 ha, a z małżonką oraz pozostałymi członkami rodziny jest zarejestrowany w KRUS-ie, gdzie za dwie osoby odprowadza pełną składkę.
Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni zawartą w jej uzasadnieniu argumentację faktyczną i prawną.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że wprawdzie wniosek L. R. jest opatrzony datą 13 października 2006 r., jednak do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. został złożony dopiero w dniu 24 października 2006 r., co wynika z widniejącego na wniosku potwierdzenia wpływu wniosku do organu. Kolegium stwierdziło także, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że wniosek został złożony w dniu 16 października 2006 r. Zaznaczyło przy tym, że nawet gdyby przyjąć, że odwołujący się złożył wniosek w dniu 16 października 2006 r. to i tak czynność ta nastąpiłaby również w dacie wykraczającej poza termin ustalony w § 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, który jest terminem ustawowym i nie podlega przywróceniu.
Kolegium wyjaśniło również, że odrzucenie wniosku wniesionego z uchybieniem terminu dla tej czynności powodowało, że organ pierwszej instancji nie mógł merytorycznie rozpatrywać takiego wniosku, a zatem nieprawidłowe było rozpatrzenie wniosku przez organ pierwszej instancji w zakresie spełnienia lub niespełnienia warunku ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy. Wskazując jednak, iż jest obowiązane odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że żadna z osób wymienionych w przedłożonych przez odwołującego się zaświadczeniach z KRUS-u nie podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Dlatego też nie została spełniona przesłanka uzyskania wnioskowanej pomocy w złagodzeniu skutków suszy, określona w § 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, co uzasadniałoby - w przypadku złożenia przez odwołującego się wniosku w terminie - odmowę przyznania pomocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję L. R. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wniosek o przyznanie pomocy w celu złagodzenia skutków suszy próbował kilkakrotnie złożyć przed dniem 15 października 2006 r. (ostatni raz w dniu 13 października 2006 r.), ale odmawiano jego przyjęcia, uzależniając przyjęcie od przedłożenia zaświadczeń z KRUS-u i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu 16 października 2006 r. przyjęto ostatecznie wniosek skarżącego wraz z zaświadczeniem z Agencji, natomiast w okresie późniejszym wniosek ten został uzupełniony o brakujące zaświadczenia z KRUS-u. Odmowa przyjęcia wniosku przed dniem 15 października 2006 r. była, zdaniem skarżącego, wynikiem rażącego zaniedbania i złej woli pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., a nie skutkiem błędu, czy zaniedbania z jego strony. Również zarejestrowanie wniosku w dniu 24 października 2006 r., zamiast w dniu 16 października 2006 r., było skutkiem zaniedbania pracownika Ośrodka.
Skarżący podniósł również, że dzień 15 października 2006 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy (niedziela), w którym to dniu ani urzędy, ani też placówki pocztowe nie działały. Stąd skarżący mógł złożyć wniosek dopiero w dniu 16 października 2006 r., albowiem termin, który upływa w dniu ustawowo wolnym od pracy, ulega przedłużeniu i kończy się dnia następnego.
- R. nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie spełnia warunku uprawniającego do przyznania pomocy w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r. Zarówno on, jak i jego żona oraz dzieci są rolnikami i podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku V sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109), wnioski o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego dla rodzin rolniczych w celu złagodzenia skutków suszy składa się do dnia 15 października 2006 r. Stosownie zaś do § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia, wnioski złożone po terminie odrzuca się.
WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że skarżący L. R. osobiście złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. w dniu 24 października 2006 r. Na wniosku widnieje bowiem prezentata Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z datą 24 października 2006 r. Również na przedłożonych przez skarżącego organowi dokumentach w postaci zaświadczenia z Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 16 października 2006 r. oraz zaświadczeń z Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. widnieją prezentaty organu I instancji, potwierdzające wpływ tych dokumentów do organu w dniu 24 października 2006 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia strony dziennika korespondencji sekretariatu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. na 2006 r., z której również wynika, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 24 października 2006 r.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do daty złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. W tym zakresie organy, opierając się na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, słusznie uznały, że skarżący złożył przedmiotowy wniosek w dniu 24 października 2006 r. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, zgodnie z którymi próbował składać wniosek przed dniem 13 października 2006 r., a ostatecznie złożył go w organie w dniu 16 października 2006 r., są, zdaniem Sądu, niewiarygodne.
Sąd zaznaczył przy tym, że w odwołaniu skarżący w ogóle nie twierdził, że próbował składać wniosek przed dniem 15 października 2006 r., wyjaśnił jedynie, że był w organie w dniu 16 października 2006 r. i wtedy złożył wniosek. Skarżący w odwołaniu nie przedstawił jednak żadnych dowodów na potwierdzenie powyższych twierdzeń, a z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, aby wniosek skarżącego został złożony do organu w dniu 16 października 2006 r. W aktach tych brak jest również jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby przyjąć, że organ pierwszej instancji kilkakrotnie przed dniem 15 października 2006 r. odmawiał przyjęcia od skarżącego przedmiotowego wniosku, uzależniając jego przyjęcie od przedłożenia stosownych zaświadczeń. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy - jak to już wykazano powyżej - jasno wynika, że wniosek został złożony 24 października 2006 r.
WSA w Gdańsku skonstatował, że złożenie przez skarżącego wniosku w dniu 24 października 2006 r. uzasadniało jego odrzucenie, jako wniesionego po upływie terminu, określonego w § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, dotyczących terminu złożenia wniosku, Sąd zważył nadto, że nawet gdyby dać wiarę skarżącemu, że przedmiotowy wniosek złożył w organie w dniu 16 października 2006 r., to i tak wniosek ten podlegałby odrzuceniu, jako złożony po terminie. Termin określony w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, ponieważ jego uchybienie wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia prawa podmiotowego o charakterze materialnym. Wraz z upływem tego terminu osoby zainteresowane uzyskaniem pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. utraciły uprawnienie do uzyskania tego świadczenia, bez względu na to, czy spełniały przesłanki do jego przyznania, czy też przesłanek tych nie spełniały. Niezłożenie wniosku w terminie do dnia 15 października 2006 r. spowodowało bowiem, że nie powstał administracyjno - prawny stosunek, na podstawie którego właściwy organ byłby obowiązany przyznać wnioskodawcy świadczenie, w razie spełnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu. Skoro zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. ma charakter terminu materialnego, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 57 § 4 kpa, zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni, albowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę L. R. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ją oddalił.
W końcowej części uzasadnienia Sąd dodał, że w sprawie brak było podstaw, by organy obu instancji badały, czy skarżący spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia, wskazane w § 2 rozporządzenia. W sytuacji bowiem, gdy w toku postępowania administracyjnego zostało ustalone, że skarżący złożył wniosek po terminie, organy obu instancji powinny były ograniczyć zakres rozpatrzenia sprawy wyłącznie do tej kwestii.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył L. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił uchybienie przepisowi art. 134 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez co nastąpiło naruszenie zasady prawdy materialnej, w wyniku czego orzeczenie WSA w Gdańsku nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, do ustalenia którego zobligowany był organ prowadzący postępowanie. Sąd bowiem pominął swe uprawnienie, a nawet obowiązek, określone w art. 134 § 1, dokonywania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Realizacja ustawowej funkcji kontroli administracji przez sąd administracyjny pozwoliłaby ustalić rzeczywisty stan sprawy, a w konsekwencji uwzględnić uzasadniony interes skarżącego przede wszystkim w aspekcie zachowania przez niego terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy na złagodzenie skutków suszy w 2006 r. W niniejszej sprawie takiego działania WSA można było oczekiwać, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady ogólne postępowania administracyjnego, wskazane w art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, przy jednoczesnym uwzględnieniu celu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) i zasady wyrażonej w art. 57 § 4 kpa, zważywszy na datę końcową składania wniosków o udzielenie pomocy, przypadającą na dzień ustawowo wolny od pracy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut uchybienia przepisowi art. 134 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, uznać należy za chybiony.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie też do art. 134 § 2 powołanej ustawy, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, może również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez Sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia.
Dzięki przepisowi art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu.
Podnieść jednak należy, iż przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył.
W niniejszej sprawie skarżący wprawdzie powołał się na przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jako zasady ogólne postępowania, którym - w jego opinii - uchybiły orzekające organy, a których to uchybień Sąd I instancji nie dostrzegł, zaś w świetle art. 134 § 1 dostrzec powinien, jednak by naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło spowodować uwzględnienie skargi, błędy proceduralne organów, jeśli w ogóle wystąpią, muszą mieć istotny wpływ na treść podjętych przez nie rozstrzygnięć.
Skarżący wiąże naruszenie art. 134 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z naruszeniem przez organy administracji powyższych zasad, których przestrzeganie winno doprowadzić do odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, przez co nie ucierpiałby jego słuszny interes, lecz na poparcie swych twierdzeń nie przedstawił żadnych dowodów, które świadczyłyby, że jego wniosek o udzielenie pomocy w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r. wpłynął do organu I instancji do dnia 15 października 2006 r. Tylko wtedy zasada prawdy materialnej i słusznego interesu strony ucierpiałaby, a orzekającym organom z tego powodu można byłoby skutecznie czynić zarzuty, zaś Sądowi, że ich nie dostrzegł i nie podniósł także z urzędu.
Powoływanie się na okoliczności towarzyszące sprawie, niejako konkludentne, mające świadczyć o zachowaniu terminu do złożenia wniosku, mimo wszystko ani nie uchybia, ani nie podważa dowodów, które legły u podstaw podjętych decyzji, i które to dowody prawidłowo ocenił również Sąd I instancji. Z drugiej zaś strony, nie sposób nie zauważyć, że skarżący, kwestionując prawidłowość poczynionych ustaleń, w zależności od etapu niniejszej sprawy, przedstawia różne wersje stanu faktycznego.
Trudno w takich okolicznościach i w takim stanie sprawy uznać trafność postawionego zarzutu, przy jednoczesnym uwzględnieniu zarówno celu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), jak i zasady wyrażonej w art. 57 § 4 kpa, którą w kontekście przedmiotu sprawy błędnie interpretuje skarżący. Istotnie, jeśli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Jednak, choć data końcowa składania wniosków o udzielenie pomocy przypadała na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), to termin ten - jak trafnie podkreślił WSA w Gdańsku - ma charakter terminu prawa materialnego, do którego nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4 kpa, odnoszący się tylko do terminów prawa procesowego.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.